Commission ontarienne des droits de la personne Mémoire à la Commission des services policiers de Toronto relativement à sa politique sur la collecte et l’analyse de données relatives à la race, et la production de rapports publics

 

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) est heureuse d’avoir l’occasion de soumettre un mémoire écrit à la Commission des services policiers de Toronto (CSPT) relativement à sa politique sur la collecte et l’analyse de données relatives à la race, et la production de rapports publics intitulée Policy on Race-Based Data Collection, Analysis and Public Reporting (Politique)^[1], qui sera examinée à des fins d’approbation durant la rencontre du 19 septembre 2019 de la CSPT.

L’approbation de cette politique constituera une avancée historique. Elle témoignera de l’engagement véritable de la CSPT et du service de police de Toronto (SPT) envers l’identification, la surveillance et l’élimination du profilage racial et de la discrimination raciale. Une fois qu’elle aura été pleinement mise en œuvre, la Politique exigera la collecte de données relatives à la race des civils ayant fait l’objet de la variété complète d’interactions possibles avec la police et fera de la CSPT et du SPT des chefs de file nationaux de la collecte de données relatives à la race.

C’est une occasion unique d’accroître la confiance dans la police et de rendre nos collectivités plus sécuritaires. Depuis plus de quatre décennies, les communautés noires et les groupes qui les représentent, comme le Black Action Defense Committee, l’African Canadian Legal Clinic, Black Lives Matter Toronto et le Black Legal Action Centre, expriment leurs préoccupations à l’égard du racisme antinoir dans le secteur du maintien de l’ordre. Un impact collectif, le rapport provisoire de la CODP sur son enquête relative au profilage racial et à la discrimination à l’endroit des personnes noires au sein du service de police de Toronto, faisait état de ces préoccupations^[2]. 

Des décennies de rapports et de recommandations, y compris le rapport de 1989 du Groupe d’études sur les relations entre la police et les minorités raciales dirigé par Clare Lewis^[3] et Un impact collectif, ont qualifié la collecte de données relatives à la race de pierre angulaire de la lutte contre la discrimination raciale en contexte de maintien de l’ordre. La Politique sur l’élimination du profilage racial en contexte de maintien de l’ordre de la CODP, dont la publication est prévue le 20 septembre, recommande également, entre autres mesures, que les services de police recueillent des données relatives à la race des civils impliqués dans une grande variété d’interactions policières et fournit des conseils pratiques pour aider les services de police à repérer et à éliminer le profilage racial.

La collecte de données relatives à la race a eu des effets positifs dans d’autres régions. Par exemple, dans la ville de New York, le nombre d’interpellations a chuté de 98 % sans que la criminalité augmente après que la New York Civil Liberties Union a analysé les disparités raciales sur le plan des « activités d’interpellation et de fouille » et que la cour fédérale du district a ordonné l’adoption de réformes et la collecte de données additionnelles^[4]. Les fusillades policières ont également baissé d’environ le tiers dans les villes qui ont conclu des ententes avec la division des droits civils du département américain de la justice. Ces ententes obligent souvent les services de police à recueillir et à analyser des données relatives à la race^[5].

En réaction à Un impact collectif^[6], la CSPT a adopté à l’unanimité une résolution dans laquelle elle « s’engageait à utiliser la collecte de données relatives à la race pour promouvoir l’élaboration de politiques et l’apport de changements organisationnels fondés sur des données probantes, y compris en ce qui a trait au suivi des disparités systémiques de type racial et autre dans le but de cerner les lacunes, éliminer les obstacles et assurer le traitement équitable de tout un chacun »^[7]. La CSPT a soumis sa politique sur la collecte de données démographiques à son comité consultatif de lutte contre le racisme (ARAP) pour qu’il l’examine et y recommande des modifications. La  CSPT a également demandé à la CODP d’offrir à l’ARAP une présentation sur les pratiques exemplaires de collecte de données relatives à la race. La CODP a acquiescé à cette demande le 14 février 2019 et a recommandé la collecte de données relatives à la race des personnes visées par l’ensemble des interpellations, fouilles et arrestations effectuées, accusations portées et incidents de recours à la force survenus. La CODP a ensuite soumis à la CSPT un mémoire sur son ébauche de politique^[8].

La Politique est marque de progrès. Elle constitue un important pas vers l’avant sur le plan des efforts déployés par la CSPT pour cerner et éliminer la discrimination systémique. La CODP appuie de nombreux éléments essentiels de la Politique, y compris :

• ses principes directeurs et son objectif, qui reflètent les valeurs sur lesquelles repose le Code des droits de la personne – préserver la dignité des personnes et communautés, accroître la responsabilisation, fournir des services non discriminatoires aux membres du public, ainsi que cerner les disparités sur le plan des services offerts et en rendre compte
• la collecte de données relatives à la race présumée par l’agent
• la collecte de données relatives à la race associées aux interpellations, questionnements et fouilles effectuées, rapports produits sur le recours à la force, accusations portées, arrestations effectuées et interactions discrètes entre un membre du public et un agent ayant « about[i] à une décision qui détermine un résultat ».
• la consultation et la mobilisation régulière de membres des communautés ayant fait l’objet de discrimination raciale
• l’analyse interne et indépendante des données
• la rédaction de rapports publics annuels
• l’exigence relative à l’élaboration de plans d’action visant à « éliminer les obstacles systémiques et promouvoir l’équité raciale »
• les indicateurs de rendement clés qui « aident à déterminer si les données recueillies font état de disproportions ou de disparités raciales »
• l’évaluation des « effets sur le plan de la sécurité communautaire » du recours à la force policière, dont sa « légitimité sur le plan légal »
• les recommandations indépendantes visant à améliorer les plans d’action
• l’offre à tous les membres du SPT d’une formation qui est basée sur l’expérience et l’utilisation de scénarios et porte sur « l’approche de maintien de l’ordre requise aux termes du Code des droits de la personne » et les moyens d’éviter les partis pris, la discrimination et le racisme.

Bien que les arrestations et accusations soient des indicateurs de criminalité, l’utilisation de données doit être conforme au Code des droits de la personne^[9]. Tout comme la CSPT, nous estimons que « la politique et sa mise en œuvre par le service de police ne devraient pas entraîner la stigmatisation ou le stéréotypage de communautés quelconques » et qu’« une approche relative à la collecte et à l’analyse de données et à la production de rapports publics traite de l’efficacité de l’intervention policière auprès des membres de la collectivité et non des taux de criminalité observés dans les communautés avec lesquelles la police interagit »^[10].

 

Recommandations

La CODP formule aussi les recommandations suivantes pour veiller à ce que la Politique soit conforme aux pratiques exemplaires et qu’elle réalise la vision de la CSPT, soit l’adoption d’une approche « de première qualité »^[11].

La CODP recommande que la CSPT :

1. exige l’utilisation de données relatives à la race pour assurer la responsabilisation :
   
   1. exige que l’objectif de la Politique inclue l’identification, la surveillance et l’élimination de la discrimination individuelle et systémique
   2. exige que les données relatives à la race soient désagrégées selon l’agent
   3. exige que les plans d’action incluent l’utilisation de données relatives à la race pour repérer les conduites policières potentiellement problématiques et prendre des mesures correctives, de gestion du rendement ou autres, au besoin
2. retire « autre catégorie raciale » des catégories raciales
3. exige la collecte de données relatives à la race en cas de lésions corporelles à un civil à la suite de recours à la force, sans égard à la gravité des lésions ou au traitement médical reçu
4. rende obligatoire l’analyse de l’information contextuelle pertinente sur les interactions entre la police et des civils impliquant le recours à la force, conformément aux pratiques exemplaires
5. exige que toutes les phases soient mises en œuvre avant le 1^er janvier 2021.

 

1) Responsabilisation

a) Identification de la discrimination individuelle et systémique

Qu’elles soient individuelles ou systémiques, toutes les formes de discrimination raciale sont contraires à la loi. Dans la pratique, la discrimination individuelle et la discrimination systémique sont souvent liées. La CODP recommande d’inclure l’identification, la surveillance et l’élimination de la discrimination individuelle et systémique à l’objectif de la Politique. Cela alignerait la politique sur son objectif déclaré, soit la prestation de services non discriminatoires et la plus grande responsabilisation des parties. La politique ne devrait pas nuire à la responsabilisation individuelle en matière de discrimination raciale.

Nous acceptons qu’on ne doive pas nommer d’agents particuliers dans les rapports publics, sauf si la loi l’exige. Cependant, pour réaliser l’objectif de la Politique, la CODP recommande également que les données relatives à la race soient désagrégées selon l’agent et qu’elles servent à la gestion du rendement.

Le racisme systémique et les partis pris raciaux peuvent découler en partie des partis pris et stéréotypes personnels d’agents individuels. Le profilage racial découlant des partis pris explicites d’une personne peut avoir un effet systémique plus large, par exemple lorsqu’une personne en position d’autorité ordonne à une autre personne ou à une organisation de surveiller tout particulièrement ou de traiter différemment les personnes autochtones, noires ou autrement racialisées.

Aux termes de la Loi de 2017 contre le racisme et des Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario, les organisations du secteur public peuvent utiliser « les renseignements personnels recueillis sous le régime de la [Loi de 2017 contre le racisme] que dans la mesure où ils sont nécessaires pour éliminer le racisme systémique et faire progresser l’équité raciale dans le cadre de leurs services, programmes ou fonctions »^[12]. Dans ce cas, l’information sur l’agent en cause est requise pour éliminer le racisme systémique et promouvoir l’équité raciale en contexte de prestation de services.

b) Gestion du rendement

Aux termes de la Politique, les données relatives à la race ne peuvent pas être utilisées pour la gestion du rendement. Or, l’utilisation des données relatives à la race pour assurer la responsabilisation personnelle des agents relève des pratiques exemplaires et son interdiction va à l’encontre de l’exigence voulant que le chef évalue les effets des interactions sur la sécurité communautaire. 

La CODP recommande d’inclure aux plans d’action l’utilisation de données relatives à la race pour repérer les conduites policières potentiellement problématiques et prendre des mesures correctives, de gestion du rendement ou autres, au besoin. Parmi ces mesures peuvent figurer l’intervention rapide, l’encadrement d’agents, la mise en œuvre de plans d’apprentissage individualisés et, au besoin, l’adoption de mesures disciplinaires. Les agents mèneront moins d’activités biaisées s’ils comprennent que leur conduite sera revue par leurs superviseurs et que le profilage racial ou la discrimination raciale entraîneront des conséquences^[13].

Vingt-deux groupes communautaires et de défense ont avalisé les recommandations formulées par la CODP dans son mémoire au gouvernement provincial sur son examen du maintien de l’ordre. Ces recommandations comprenaient le fait de veiller à ce que les agents fassent l'objet de mesures disciplinaires pouvant aller jusqu'au licenciement quand leur comportement correspond à du profilage racial. Le mémoire de la CODP indiquait que les superviseurs devraient passer en revue les données relatives à la race dans le cadre du processus disciplinaire^[14].

La Politique sur l’élimination du profilage racial en contexte de maintien de l’ordre de la CODP, dont la sortie est prévue bientôt, recommande que les services de police collaborent avec des experts externes pour élaborer des systèmes d’alerte rapide. Les données relatives à la race enregistrées dans ces systèmes alerteraient les superviseurs à propos de possibles cas de profilage racial et de discrimination raciale effectués par des agents ou des pelotons/unités/divisions.

Le document de 2008 intitulé Promoting Co-operative Strategies to Reduce Racial Profiling et commandé par l’Office of Community Oriented Policing Services du département de la justice américaine affirme ce qui suit^[15] :

Le fait d’assurer la responsabilisation des agents ou groupes d’agents au moyen d’un système d’intervention rapide (SIR) a été qualifié de stratégie positive de réduction ou de prévention du profilage racial. L’intervention rapide est un processus de gestion reposant sur des données et permettant aux gestionnaires de repérer les agents affichant des comportements problématiques récurrents et d’intervenir en offrant du counseling et une formation additionnelle (Walker, 2000).

Les SIR reposent sur l’idée que les agents pourraient ne pas être en mesure de reconnaître un comportement problématique qui n’est pas porté à leur attention par un superviseur. Une fois qu’ils en sont avisés par contre, les agents ont la capacité d’améliorer leur rendement et de corriger les problèmes conscients ou inconscients à l’origine du mauvais comportement, comme l’exécution de contrôles routiers biaisés. Les données enregistrées dans ces systèmes brossent également un portrait d’ensemble des activités des agents pouvant servir à mettre en contexte des allégations de maintien biaisé de l’ordre, en indiquant par exemple que des disparités raciales découlent non pas des partis pris d’agents, mais des décisions en matière de déploiement.

Le fait d’interdire l’utilisation de données relatives à la race pour la gestion du rendement nuit à l’évaluation des effets des interactions sur la sécurité communautaire, qui constitue une exigence de la Politique^[16]. L’évaluation des effets du recours à la force policière sur la sécurité communautaire inclut l’examen de l’existence de profilage racial. S’il ne lui est pas permis d’utiliser des données relatives à la race en contexte de gestion du rendement, le chef perd un outil important d’amélioration de la sécurité communautaire. Autrement dit, si la police établit, à la lumière de données relatives à la race, qu’un agent particulier agit d’une façon qui correspond à du profilage racial, elle ne peut pas utiliser ces données pour gérer le rendement de l’agent, ce qui pourrait permettre à l’agent de se soustraire à l’examen de sa conduite et compromettre la sécurité communautaire.

c) Données désagrégées selon l’agent

La CODP recommande de produire des données désagrégées selon l’agent.

L’absence de données désagrégées selon l’agent nuira à la responsabilisation des parties comparaissant devant les tribunaux administratifs et juridiques et les agences de surveillance pour répondre de violations des droits de la personne ou de la Charte. Par exemple, sans données désagrégées par agent, on n’aura accès à aucun élément de preuve indiquant qu’un agent mis en cause dans une affaire interpelle et fouille de façon disproportionnée les membres de communautés autochtones, noires ou autrement racialisées. 

 

2) Catégories raciales

La CODP est heureuse de constater que la Politique exige la collecte de données relatives à la race présumée par l’agent. Les données relatives à la perception qu’a l’agent de la race sont les plus utiles lorsqu’il s’agit de repérer, de surveiller et d’éliminer le profilage racial et la discrimination raciale^[17].

La politique énumère des catégories raciales et indique qu’elles sont reprises des Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario. La CODP recommande de retirer la catégorie intitulée « une autre catégorie raciale ».

Les Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario font la distinction entre les catégories raciales des « renseignements [sur la race] donnés par des observateurs participants » (c’est-à-dire la race perçue) et l’auto-identification. Dans le cas des « renseignements donnés par des observateurs participants », les normes ne prévoient pas de catégorie intitulée « autre catégorie raciale », « car les leçons tirées d’autres administrations publiques et d’autres travaux de recherche montrent que l’inclusion de cette option compromet la validité des réponses »^[18].

Dans son mémoire présenté dans le cadre de l’Examen indépendant des contrôles de routine, la CODP met de l’avant des catégories raciales qui ont reçu l’aval de  l’Association des chefs de police de l’Ontario et de l’Ontario Association of Police Services Boards, et n’incluent pas « autre catégorie raciale » ou « autre »^[19].

 

3) Portée et application

La CODP accueille favorablement l’engagement pris dans la Politique envers la collecte d’une vaste étendue de données relatives à la race. Cet engagement signifie qu’on évaluera le risque de manifestation de partis pris raciaux à différentes étapes des interactions policières (interpellation, questionnement, fouille, arrestation, recours à la force et interaction discrète entre un membre du public et un agent « aboutissant à une décision qui détermine un résultat ») et que la CSPT et le SPT seront mieux outillés pour cerner les « pratiques organisationnelles et structurales […] pouvant entraîner des disparités raciales et un traitement préjudiciable »^[20].

a) Incidents de recours à la force

La CODP recommande que la Politique exige explicitement la collecte de données relatives à la race lorsqu’un civil « subit des lésions [corporelles] des suites du recours à la force, sans égard à la gravité des lésions ou au traitement médical reçu ». Les agents de police sont déjà tenus de soumettre un rapport de blessures/de maladie (TPS 105) à l’agent responsable en cas de lésions corporelles à un civil^[21].

Aux termes de la Politique, le SPT doit recueillir des données relatives à la race des personnes visées par les rapports [provinciaux] sur le recours à la force^[22]. Or, la province n’exige pas qu’on prépare de rapports sur les incidents de recours à la force causant des blessures ne nécessitant pas d’attention médicale^[23]. Même si ces incidents d’usage de force de moindre intensité devraient être rangés dans la catégorie d’interactions discrètes entre un membre du public et un agent « aboutissant à une décision qui détermine un résultat »^[24], la CODP recommande que la Politique exige explicitement la collecte de données relatives à la race des personnes impliquées dans ces incidents. Bien que la CSPT puisse juger que la Politique prévoit déjà le recensement de ces incidents d’usage de force de moindre intensité, rien ne l’empêche d’en faire explicitement état dans le but d’obtenir la confiance du public.

Les incidents d’usage de force de moindre intensité pourraient eux aussi présenter des disparités raciales et avoir des répercussions importantes sur la santé physique et émotionnelle des personnes touchées. La jurisprudence et les expériences de vie dont il est question dans Un impact collectif font état d’incidents de recours à la force impliquant des personnes noires et n’ayant pas nécessairement exigé d’attention médicale. De plus, le Center for Policing Equity a révélé que les incidents d’usage de force de moindre intensité de 12 services de police américains étudiés dans le cadre de son rapport The Science of Justice: Race, Arrests and Police Use of Force présentaient des disparités raciales^[25].

De nombreuses communautés autochtones, noires et autrement racialisées appuient également la collecte de données relatives aux droits de la personne sur tous les incidents de recours à la force. Comme nous l’indiquions précédemment, 22 groupes communautaires et de défense ont avalisé les recommandations formulées par la CODP dans son mémoire au gouvernement provincial sur son examen de la police, dont la recommandation d’exiger que les services de police établissent des systèmes permanents de collecte et de rétention de données relatives aux droits de la personne sur tous les incidents de recours à la force^[26].

b) Information contextuelle sur les incidents de recours à la force

La CODP est heureuse de constater que la Politique prévoit qu’une analyse des données soit effectuée et que des recommandations soient formulées par une partie indépendante pour améliorer les plans d’action. Cependant, la Politique doit dresser clairement la liste des renseignements contextuels pertinents sur les incidents de recours à la force survenus lors d’interactions policières que devra analyser l’organisation ou le chercheur indépendant.

Aux termes de la Politique, le chef de police devra établir un partenariat avec une organisation ou un chercheur indépendant chargé, entre autres, de mener sa propre analyse des données relatives à la race et de transmettre ses conclusions à la CSPT, accompagnées de recommandations sur la façon d’améliorer les plans d’action. Le chef de police est tenu de fournir à l’organisation ou au chercheur indépendant tout renseignement contextuel pertinent qu’il juge nécessaire, comme « des données démographiques et de recensement (race, ascendance autochtone, âge et sexe de la personne), information sur le déploiement de personnel, renseignements détaillés sur le lieu de l’interaction et autre information pouvant faciliter l’analyse des données »^[27].

La CODP recommande que la Politique précise quels renseignements contextuels sur les interactions policières impliquant l’usage de force sur des civils soient analysés, pour aider la CSPT et le SPT à repérer toute discrimination raciale ou intersectionnelle exercée. Comme l’indiquait le Center for Policing Equity, « une compréhension exhaustive du recours à la force par les services de police n’est pas possible sans compte rendu complet de l’interaction qui l’a occasionné »^[28]. De plus, il existe une intersection socialement significative entre la race et la santé mentale qui pourrait avoir une incidence sur les décisions des agents en matière d’usage de force^[29].

Les pratiques exemplaires appuient l’analyse d’une variété d’information, y compris les raisons derrière le contact initial entre le sujet et l’agent, les actions du sujet ayant mené à l’usage de force, le degré de force utilisé, le sexe du sujet, l’existence réelle ou présumée d’un trouble mental chez le sujet, les accusations portées et la décision rendue^[30]. La politique devrait souligner l’importance de prendre l’information ci-après en compte dans le cadre de l’analyse. Cela aidera à déterminer si l’information devrait être compilée ou obtenue de sources existantes. Toute l’information contextuelle qui suit devrait s’appliquer à la première phase de la Politique (c’est-à-dire rapports sur l’usage de force) et aux incidents de recours à la  force entraînant des lésions corporelles :

1. race, ascendance autochtone, âge et sexe du sujet
2. le cas échéant, trouble mental réel ou présumé chez le sujet, crise de santé mentale en cours ou facultés affaiblies par l’alcool ou les drogues au moment de l’incident
3. tous les types et degrés de force utilisés, et leur séquence
4. nom, sexe, grade, numéro d’insigne, années d’expérience, quart de travail, affectation, peloton, unité et division du ou des agents ayant eu recours à la force
5. endroit où la force a été employée, y compris le code postal, la zone de patrouille et les coordonnées XY
6. lieu du domicile du sujet, y compris son code postal et la zone de patrouille
7. blessure(s) subie(s) par l’agent et (ou) le sujet, et soins médicaux prodigués
8.   description détaillée des circonstances et des actions du sujet ayant entraîné le recours à la force, dont :
   
   1. raison initiale de l’interpellation ou de l’intervention policière
   2. si l’incident est survenu durant un contact établi par un agent ou à la demande d’un civil
   3. port ou non d’une arme par le sujet, type d’arme et moment de sa sortie (c.-à-d. avant le recours à la force ou après l’arrestation)
   4. utilisation ou non de menottes ou d’autres modes de contention du sujet durant l’usage de force
1. accusations déposées contre le sujet, le cas échéant, et suite des choses
10. utilisation de techniques de désescalade verbale ou autre, le cas échéant, dont le moment et la façon de les utiliser
11. en cas d’utilisation d’une arme à feu, nombre de coups tirés par chacun des agents impliqués, et niveau de précision des coups de feu
12. temps écoulé entre l’usage de force et la fin de chacune des étapes de l’enquête et de l’examen de l’usage de force.

L’organisation indépendante pourrait faire part de toute information contextuelle additionnelle à analyser.

 

4) Calendrier de mise en œuvre

À l’heure actuelle, il est prévu que la collecte de données sur la première phase (rapports sur le recours à la force) débute le 1^er janvier 2020, soit la date à laquelle la Loi de 2017 contre le racisme exige que les agents de l’ensemble de l’Ontario consignent « la race des particuliers à l’égard desquels un rapport sur le recours à la force est rédigé »^[31]. Le chef informera la CSPT « du calendrier de mise en œuvre opérationnel des phases restantes » de la politique d’ici septembre 2020^[32].

La CODP recommande que toutes les phases de la Politique soient mises en œuvre d’ici le 1^er janvier 2021, soit une année après la mise en œuvre de la première phase. La CSPT et le SPT sont bien placés pour tirer des leçons du Projet de collecte de données fondées sur la race aux contrôles routiers du Service de police d’Ottawa et de la Commission des services policiers d’Ottawa, qui comprenait des mesures d’assurance de la qualité, la mise à niveau de logiciels, la formation d’agents et de superviseurs, la mobilisation communautaire, des communications internes et externes, le suivi et l’extraction de données, l’entreposage et la sécurisation des données^[33].

 

Conclusion

Nous reconnaissons que le maintien de l’ordre est un élément essentiel de la sécurité publique, et qu’il s’agit d’un secteur d’activités complexe et parfois traumatisant. La politique indique que la CSPT et le SPT sont véritablement déterminés à gagner la confiance des communautés diversifiées afin d’accroître la sécurité de tous et toutes. 

Nous sommes heureux de constater que la CSPT et le SPT prennent au sérieux les recommandations d’Un impact collectif et les préoccupations exprimées à propos du racisme anti-noir en contexte de maintien de l’ordre.

Nous demandons à la CSPT de mettre en application nos recommandations et d’approuver la politique. Nos recommandations aideront la CSPT à réaliser sa vision d’une approche « de première qualité », à obtenir la confiance et la coopération des membres du public et à accroître la sécurité dans nos collectivités.