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Mémoire à l’intention de la Commission de services policiers de Toronto concernant son ébauche de Politique sur la collecte, l’analyse et la rédaction de rapports publics sur les données relatives à la race

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Septembre 4, 2019

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Commission ontarienne des droits de la personne

 

Mémoire à l’intention de la

 

Commission de services policiers de Toronto concernant son ébauche de Politique sur la collecte, l’analyse et la rédaction de rapports publics sur les données relatives à la race

 

La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) est heureuse de pouvoir présenter un mémoire à la Commission de services policiers de Toronto concernant son ébauche de Politique sur la collecte, l’analyse et la rédaction de rapports publics sur les données relatives à la race (traduction libre – Draft Policy on Race-Based Data Collection, Analysis and Public Reporting) (l’Ébauche de politique)[1].

L’approbation de l’Ébauche de politique constituera une avancée historique. Elle montrera que la Commission de services policiers de Toronto et le Service de police de Toronto s’engagent véritablement à repérer, surveiller et remédier à la discrimination et au profilage raciaux. Une fois entièrement mise en œuvre, cette politique exigera la collecte de données relatives à la race dans le cadre de toutes les interactions police-civil et fera de ces deux institutions les précurseurs nationaux de ce type de collecte.

Il s’agit d’un moment unique pour gagner la confiance du public vis-à-vis de la police et sécuriser davantage les collectivités. Depuis plus de 40 ans, la communauté noire de Toronto soulève des préoccupations concernant le racisme anti-Noirs qui sévit dans la police. La CODP a d’ailleurs souligné ces préoccupations dans Un impact collectif, son rapport provisoire relatif à l’enquête sur le profilage racial et la discrimination envers les personnes noires au sein du Service de police de Toronto[2]. Outre celui-ci, des décennies de rapports et de recommandations préconisent la collecte de données relatives à la race afin de poser les bases de la lutte contre la discrimination raciale dans le maintien de l’ordre.

En réponse au rapport Un impact collectif[3], la Commission de services policiers de Toronto a adopté le 18 décembre 2018 une motion unanime soulignant son engagement en faveur de « la collecte de données relatives à la race afin de garantir la prise de décisions éclairées ainsi qu’un changement organisationnel, notamment en surveillant le racisme systémique et toute autre disparité pour mettre en évidence les lacunes, éliminer les obstacles et favoriser le traitement équitable de chaque personne »[4] (traduction libre). Elle a fait part de sa politique de collecte de données démographiques à son Comité consultatif de lutte contre le racisme afin qu’il l’examine et en recommande éventuellement des modifications. La Commission de services policiers de Toronto a également demandé à la CODP d’effectuer une présentation auprès du comité concernant les pratiques exemplaires en matière de collecte de données relatives à la race. La CODP s’est acquittée de cette tâche le 14 février 2019 et a recommandé de suivre cette démarche lors des interpellations, des fouilles, des inculpations, des arrestations et des incidents avec usage de la force.

L’Ébauche de politique témoigne d’un certain progrès. Il s’agit d’une avancée majeure concernant les efforts déployés par la Commission de services policiers de Toronto pour repérer et lutter contre la discrimination systémique. De nombreux éléments de l’Ébauche de politique sont essentiels et soutenus par la CODP, notamment :

  • Ses principes directeurs et son objectif, qui reflètent les valeurs fondamentales du Code des droits de la personne – soit préserver la dignité des personnes et des communautés, améliorer la responsabilisation, assurer des services non discriminatoires au public, repérer les disparités connexes et rédiger des rapports publics à ce sujet
  • La collecte de données relatives à la race sur la base de la perception de cette dernière par l’agent
  • La collecte systématique de données relatives à la race lors des interpellations, des fouilles, de la rédaction de rapports sur l’usage de la force, des appréhensions, des inculpations et des arrestations
  • La consultation et la mobilisation régulières de membres de communautés victimes de discrimination raciale
  • L’analyse interne et indépendante des données
  • La rédaction de rapports publics annuels
  • L’exigence consistant à élaborer des plans d’action pour « éliminer les obstacles systémiques et promouvoir l’équité raciale » (traduction libre)
  • La formulation de recommandations indépendantes visant à améliorer les plans d’action
  • Des formations expérimentales et basées sur un scénario à l’intention de tous les membres du Service de police de Toronto concernant « l’approche de maintien de l’ordre prescrite par le Code des droits de la personne de l’Ontario » (traduction libre) ainsi que la manière d’éviter partialité, discrimination et racisme.

 

Recommandations

La CODP formule également les recommandations suivantes afin de veiller à ce que l’Ébauche de politique tienne compte de pratiques exemplaires et incarne la vision qu’a la Commission de services policiers de Toronto d’une approche « de première qualité »[5] (traduction libre). Ces recommandations sont abordées plus en détail ci-dessous.

La CODP présente à la Commission de services policiers de Toronto les recommandations suivantes :

  1. Supprimer « Autre catégorie raciale » des catégories raciales
  2. Exiger la collecte de données relatives à la race lorsqu’un civil subit une blessure corporelle suite à l’usage de la force, indépendamment de la gravité d’une telle blessure ou de l’étendue du traitement médical reçu
  3. Mandater l’analyse de renseignements contextuels pertinents sur les interactions police-civil qui impliquent l’usage de la force, en accord avec des pratiques exemplaires
  4. Exiger que toutes les phases soient mises en œuvre d’ici le 1er janvier 2021
  5. Exiger que des plans d’action et des indicateurs de rendement clés élaborés par le chef de police soient utilisés pour déterminer si le Service de police de Toronto poursuit efficacement l’objectif consistant à éliminer la discrimination et le profilage raciaux
  6. Exiger que les plans d’action comprennent l’utilisation de données relatives à la race afin de repérer les comportements problématiques d’agents, ainsi que la prise de mesures correctives notamment, si nécessaire.

 

1) Catégories raciales

La CODP se réjouit que l’Ébauche de politique exige la collecte de données relatives à la race sur la base de la perception de cette dernière par l’agent. Cette perception est l’élément le plus utile pour repérer, surveiller et remédier à la discrimination et au profilage raciaux[6].

L’Ébauche de politique répertorie des catégories raciales, indiquant qu’elles correspondent à celles énoncées dans les Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario. La CODP recommande que la catégorie « Autre catégorie raciale » soit supprimée.

Les Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario font la distinction entre les catégories raciales dans le cadre de « renseignements donnés par des observateurs participants sur la race » (c’est-à-dire la perception de la race) et l’auto-identification. Il ne peut y avoir de réponse « Autre catégorie raciale » lorsqu’il est question de « renseignements donnés par des observateurs participants » car « les leçons tirées d’autres administrations publiques et d’autres travaux de recherche montrent que l’inclusion de cette option compromet la validité des réponses »[7].

La CODP a également proposé des catégories raciales dans son mémoire présenté dans le cadre de l’Examen indépendant des contrôles de routine, approuvées par l’Association des chefs de police de l’Ontario ainsi que l’Ontario Association of Police Services Boards et excluant « Autre catégorie raciale » ou « Autres »[8].

 

2) Portée et application

La CODP se réjouit de l’engagement en faveur d’une collecte de données relatives à la race de grande envergure, décrite dans l’Ébauche de politique. Ainsi, la présence éventuelle de préjugés raciaux à diverses étapes des interactions police-civil (interpellations, inculpations, arrestations et usage de la force) sera évaluée et la Commission de services policiers de Toronto ainsi que le Service de police de Toronto pourront mieux repérer « les pratiques institutionnelles ou structurelles susceptibles de déboucher sur la discrimination » (traduction libre)[9].

 

a) Incidents avec usage de la force

À l’heure actuelle, l’Ébauche de politique exige du Service de police de Toronto qu’il collecte des données relatives à la race uniquement « pour les rapports sur l’usage de la force »[10] (traduction libre). Cela signifie que ce service ne recueillera pas de données relatives à la race concernant tous les incidents avec usage de la force. Par exemple, seront exclus de cette démarche les incidents au cours desquels l’usage de la force a entraîné une blessure corporelle ne nécessitant aucuns soins médicaux[11].

Les incidents avec usage de la force de moindre importance qui entraînent des blessures corporelles doivent relever de cette politique. En effet, la CODP craint que ces derniers comportent des disparités raciales. La jurisprudence et les expériences vécues mentionnées dans Un impact collectif font état d’incidents avec usage de la force impliquant des personnes noires qui n’ont pas forcément exigé des soins médicaux. Par ailleurs, le Center for Policing Equity a repéré des disparités raciales dans le cadre d’incidents avec usage de la force de moindre importance au sein des 12 services de police américains analysés dans son rapport intitulé The Science of Justice: Race, Arrests and Police Use of Force[12].

Nombreuses sont les communautés autochtones et racialisées qui soutiennent la collecte de données relatives aux droits de la personne lors de tous les incidents avec usage de la force. Vingt-deux groupes communautaires et de défense des droits ont approuvé les recommandations que la CODP a formulées dans son mémoire à l’intention du gouvernement provincial concernant l’examen des services de police, notamment celle consistant à exiger des services de police qu’ils établissent des systèmes permanents de collecte et de préservation des données, afin de recenser les données relatives aux droits de la personnes pour tous les incidents avec usage de la force[13].

La TPS Procedure 15-02: Injury/Illness Reporting (procédure 15-02 du Service de police de Toronto concernant la rédaction de rapports sur des blessures/maladies) contient des lignes directrices visant à déterminer les incidents avec usage de la force de moindre importance qui relèvent de cette politique.

La CODP recommande que cette politique exige la collecte de données relatives à la race lorsqu’un civil « subit une blessure [corporelle] suite à l’usage de la force, indépendamment de la gravité d’une telle blessure ou de l’étendue du traitement médical reçu ». Dans ces circonstances, un agent est déjà tenu de présenter un rapport sur des blessures/maladies (TPS 105) à l’agent responsable[14].

 

b) Renseignements contextuels sur les incidents avec usage de la force

La CODP se réjouit que l’Ébauche de politique exige une analyse indépendante des données ainsi que la formulation de recommandations indépendantes visant à améliorer les plans d’action. Toutefois, cette politique doit préciser clairement les renseignements contextuels pertinents relatifs aux interactions police-civil qui doivent être analysés par l’organisme indépendant.

L’Ébauche de politique exige que le chef de police forme un partenariat avec un organisme indépendant qui, notamment, réalisera sa propre analyse des données relatives à la race et présentera à la Commission de services policiers de Toronto un rapport assorti de ses résultats ainsi que des recommandations indépendantes visant à améliorer les plans d’action. Le chef de police est tenu de fournir à l’organisme indépendant tout renseignement contextuel pertinent que ce dernier estime nécessaire, tel que « des renseignements démographiques et relatifs au recensement (race, ascendance autochtone, âge et genre de la personne), des renseignements sur le déploiement et des renseignements détaillés sur le lieu de l’interaction, contribuant à l’analyse des données »[15] (traduction libre).

La CODP recommande que cette politique précise les renseignements contextuels à analyser concernant les interactions police-civil impliquant l’usage de la force, afin d’aider la Commission de services policiers de Toronto et le Service de police de Toronto à déterminer les cas de discrimination raciale ou intersectionnelle. Comme le Center for Policing Equity l’a noté, « une compréhension approfondie de l’usage de la force par la police est impossible sans un compte rendu exhaustif sur l’interaction à son origine »[16] (traduction libre). Par ailleurs, il existe une intersection socialement importante entre race et santé mentale, qui peut influer sur la décision d’un agent de recourir à la force[17].

Les pratiques exemplaires soutiennent l’analyse d’une variété de renseignements, notamment le motif du contact initial entre le sujet et l’agent, les actions du sujet à l’origine de l’usage de la force, le niveau de force utilisé, le genre du sujet, le fait que le sujet ait eu ou ait été perçu comme ayant un handicap mental, les chefs d’accusation et les décisions associées[18]. Cette politique devrait préciser que l’analyse doit tenir compte des renseignements suivants. Il sera ainsi possible de déterminer si ces renseignements doivent être collectés ou compilés à partir de sources existantes. Tous les renseignements contextuels suivants doivent être recueillis lors de la première phase de cette politique (rapports sur l’usage de la force) et des incidents avec usage de la force qui entraînent des blessures corporelles :

  1. La race, l’ascendance autochtone, l’âge et le genre du sujet
  2. Le fait que le sujet ait eu ou ait été perçu comme ayant un handicap mental, ait subi une crise de santé mentale ou ait été sous l’influence de drogues ou de l’alcool au moment de l’incident
  3. Tous les type(s) et niveaux de force utilisés et leur ordre
  4. Le nom, le genre, le rang, le numéro de badge, les années d’expérience, le quart, l’affectation, le peloton, l’unité et la division du ou des agents qui ont fait usage de la force
  5. Le lieu d’usage de la force, y compris le code postal, la zone de patrouille et des coordonnées X-Y
  6. L’adresse postale du sujet, y compris le code postal et la zone de patrouille
  7. Toute blessure infligée par l’agent et/ou le sujet ainsi que les soins médicaux reçus
  8. Une description détaillée des circonstances et des actions du sujet qui ont entraîné l’usage de la force, notamment :
    1. Le motif de l’interpellation initiale ou de la mesure coercitive
    2. Le fait que l’incident soit survenu lors d’un contact initié par l’agent ou d’un appel de service
    3. Le fait que le sujet ait été en possession d’une arme, le type d’arme et le moment de son apparition (c’est-à-dire avant l’usage de la force ou après l’arrestation)
    4. Le fait que le sujet ait été menotté ou retenu de quelque autre manière lors de l’usage de la force
  9. Le fait que le sujet ait été éventuellement accusé d’avoir commis une ou plusieurs infractions et, le cas échéant, leur nature ainsi que la ou les décisions associées
  10. La nature et le moment d’utilisation de toute technique de désescalade verbale ou de toute autre technique éventuelle
  11. En cas d’incidents associés à une arme à feu, le nombre de coups de feu tirés par chaque agent impliqué et la précision de ces coups
  12. La durée écoulée entre l’usage de la force et la réalisation de chaque étape de l’enquête et de l’examen concernant l’usage de la force.

Il revient à l’organisme indépendant de déterminer s’il a besoin d’analyser des renseignements contextuels supplémentaires.

 

3) Calendrier de mise en œuvre

Pour l’instant, le début de la collecte de données lors de la première phase (rapports sur l’usage de la force) est fixé au 1er janvier 2020, date à compter de laquelle la Loi de 2017 contre le racisme exige des agents de l’Ontario d’enregistrer « la race des particuliers à l’égard desquels un rapport sur le recours à la force est rédigé »[19]. L’Ébauche de la politique indique également qu’elle s’appliquera à l’ensemble du Service de police de Toronto, « toutes les phases restantes devant être mises en œuvre au plus tard à la date d’entrée en vigueur du règlement »[20] (traduction libre). Techniquement, ce règlement est déjà en vigueur, ce qui signifie que toutes les phases restantes doivent être mises en œuvre dès l’approbation de l’Ébauche de politique par la Commission de services policiers de Toronto.

La CODP recommande la mise en œuvre de toutes les phases d’ici le 1er janvier 2021, soit un an après celle de la première phase. La Commission de services policiers de Toronto et le Service de police de Toronto sont bien placés pour tirer des enseignements de l’expérience que le Service de police d’Ottawa et la Commission des services policiers d’Ottawa ont acquise dans le cadre de leur projet de collecte de données sur les interpellations routières (Traffic Stop Data Collection Project), qui incluait des mesures d’assurance de la qualité, des mises à niveau logicielles, la formation des agents et des superviseurs, la participation communautaire, une communication interne et externe, ainsi que la surveillance, l’extraction, le stockage et la sécurité des données[21].

 

4) Responsabilité

À un niveau élevé, la CODP recommande que des plans d’action et des indicateurs de rendement clés soient utilisés pour déterminer si le Service de police de Toronto poursuit efficacement l’objectif consistant à éliminer la discrimination et le profilage raciaux. En effet, des indicateurs de rendement clés doivent être élaborés afin de déterminer si les données recueillies présentent des disparités et des disproportionnalités raciales. Le cas échéant, des plans d’action doivent être élaborés afin de les éliminer, si possible.

Au niveau individuel des agents, la CODP recommande que les plans d’action incluent l’utilisation de données relatives à la race afin de repérer les comportements problématiques d’agents, ainsi que la prise de mesures correctives notamment, si nécessaire. Les agents agiront moins souvent avec partialité s’ils comprennent que leurs superviseurs examineront leur comportement et qu’ils subiront les conséquences de toute forme de discrimination ou de profilage raciaux – somme toute, s’ils sont tenus responsables de tout comportement discriminatoire[22].

 

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[1] Commission de services policiers de Toronto, Politique sur la collecte, l’analyse et la rédaction de rapports publics sur les données relatives à la race (2019), en ligne : Commission de services policiers de Toronto http://tpsb.ca/images/pdf/Draft-RBDC-Policy-for-ARAP-for-CONSULTATION.pdf [Ébauche de politique].

[2] Commission ontarienne des droits de la personne, Un impact collectif : Rapport provisoire relatif à l’enquête sur le profilage racial et la discrimination envers les personnes noires au sein du service de police de Toronto (2018), en ligne : http://www.ohrc.on.ca/fr/enqu%C3%AAte-d%E2%80%99int%C3%A9r%C3%AAt-public-sur-le-profilage-racial-et-la-discrimination-raciale-au-sein-du-service-de/un-impact-collectif-rapport-provisoire-relatif-%C3%A0-lenqu%C3%AAte-sur-le-profilage.

[5] Ébauche de politique, note de bas de page 1, page 2.

[6] Commission ontarienne des droits de la personne, Mémoire de la CODP présenté dans le cadre de l’Examen indépendant des contrôles de routine (2018), en ligne : Commission ontarienne des droits de la personne http://www.ohrc.on.ca/fr/m%C3%A9moire-de-la-codp-pr%C3%A9sent%C3%A9-dans-le-cadre-de-l%E2%80%99examen-ind%C3%A9pendant-des-contr%C3%B4les-de-routine; Rob Tillyer, Robin Angel et Jennifer Cherkauskas, Best practices in vehicle stop data collection and analysis (2009) 33:1 PIJPSM 69, page 76.

[7] Règl. de l’Ont. 267/18; Ontario, Normes relatives aux données en vue de repérer et de surveiller le racisme systémique (2019), en ligne : Ontario https://www.ontario.ca/fr/document/normes-relatives-aux-donnees-en-vue-de-reperer-et-de-surveiller-le-racisme-systemique [Normes relatives aux données contre le racisme de l’Ontario].

[8] Mémoire de la CODP présenté dans le cadre de l’Examen indépendant des contrôles de routine, note de bas de page 6.

[9] Ébauche de politique, note de bas de page 1, page 1.

[10] Ibidem, page 7.

[11] R.R.O. 1990, Règl. 926, al. 14.5(1).

[12] Center for Policing Equity, The Science of Justice: Race, Arrests and Police Use of Force (2016), pages 19-21, en ligne : Center for Policing Equity https://policingequity.org/images/pdfs-doc/CPE_SoJ_Race-Arrests-UoF_2016-07-08-1130.pdf [Center for Policing Equity]

[13] Commission ontarienne des droits de la personne, Mémoire de la CODP présenté au ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels concernant la Stratégie pour une meilleure sécurité en Ontario (2016), en ligne : Commission ontarienne des droits de la personnehttp://www.ohrc.on.ca/fr/strat%C3%A9gie-pour-une-meilleure-s%C3%A9curit%C3%A9-en-ontario-%E2%80%93-m%C3%A9moire-de-la-codp-pr%C3%A9sent%C3%A9-au-mscsc

[Mémoire concernant la Stratégie pour une meilleure sécurité en Ontario].

[14] Services policiers de Toronto, Procedure 15-02: Injury/Illness Reporting (procédure 15-02 concernant la rédaction de rapports sur des blessures/maladies) (19 décembre 2016).

[15] Ébauche de politique, note de bas de page 1, page 5.

[16] Center for Policing Equity, note de bas de page 12, page 7.

[17] Mémoire concernant la Stratégie pour une meilleure sécurité en Ontario, note de bas de page 13.

[18] Scot Wortley, Police use of Force in Ontario: An Examination of Data from the Special Investigations Unit, Final Report (2006), projet de recherche mené au nom de l’African Canadian Legal Clinic en vue de sa soumission à la Commission d’enquête sur Ipperwash, pages 79-80 et annexe B; www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/inquiries/
ipperwash/policy_part/projects/pdf/AfricanCanadianClinicIpperwashProject_SIUStudybyScotWortley.pdf
; rapport d’enquête du service de police de Ferguson (4 mars 2015), page 92, en ligne : Civil Rights Division du ministère de la Justice des États-Unis www.justice.gov/sites/default/files/opa/press-releases/attachments/2015/03/04/ferguson_police_department_report.pdf [Enquête du service de police de Ferguson]; décret de consentement entre les États-Unis (ministère de la Justice) et la ville de Ferguson (avril 2016), pages 102, 103 et 108-115 [décret de consentement du service de police de Ferguson]; décret de consentement entre les États-Unis (ministère de la Justice), le maire et le conseil municipal de Baltimore ainsi que le service de police de la ville de Baltimore (janvier 2017), pages 73-74 [décret de consentement du service de police de Baltimore]; ministère de la Justice des États-Unis et Criminal Justice Information Services Division du Federal Bureau of Investigation, National Use-of-Force Data Collection Flyer (2018), en ligne : Federal Bureau of Investigation https://ucr.fbi.gov/national-use-of-force-data-collection-flyer.

[19] Règl. de l’Ont. 267/18, par. 2(2)

[20] Ébauche de politique, note de bas de page 1, page 7.

[22] Nassiah v. Peel (Regional Municipality) Police Services Board, 2007 HRTO 14 (CanLII), au par. 207.