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Rapport et recommandations sur l’itinérance à Kenora Commission ontarienne des droits de la personne

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Septembre 17, 2019

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Rapport et recommandations sur l’itinérance à Kenora

Commission ontarienne des droits de la personne

17 septembre 2019

Ce rapport présente les observations et les recommandations de la Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) sur les questions d’itinérance et de toxicomanie à Kenora, en Ontario. En vertu de l’article 29 du Code des droits de la personne de l’Ontario, la CODP peut, en effet, entreprendre des examens et des enquêtes, mais aussi faire des recommandations en cas de tensions ou de conflits dans une collectivité.

La CODP publie ce rapport avant la réouverture de la maison d’hébergement d’urgence de Kenora (maison d’hébergement) qui est prévue le 26 septembre dans l’église Knox, au 116, 5e Avenue Sud. Ce rapport vise à aider la collectivité dans ses efforts pour remédier aux graves problèmes sociaux qui créent des tensions et des conflits tant au niveau local que régional.

La CODP souhaiterait, tout d’abord, souligner que Kenora se situe sur le territoire du Traité n° 3 et qu’elle constitue le territoire traditionnel des Ojibwés et Chippewas. Elle est également le berceau historique de la communauté métisse du lac Rainy et du lac des Bois.

La CODP remercie l’ensemble des personnes et des organismes qui se sont adressés à elle et lui ont fait part de leurs points de vue sur les questions urgentes qui touchent la collectivité. Toutes les personnes avec lesquelles la CODP s’est entretenue ont fait preuve de franchise et d’ouverture en évoquant les défis auxquels elles sont confrontées, et elles étaient impatientes d’entendre les idées de l’organisme pour les relever. De nombreuses personnes ont indiqué qu’il était précieux et important pour les membres de la collectivité d’être écoutés et entendus par la CODP.

La CODP reconnaît qu’un grand nombre de mesures positives sont prises pour remédier aux graves problèmes d’itinérance et de toxicomanie qui touchent de manière disproportionnée les membres des Premières Nations vivant dans la collectivité. Toutefois, selon elle, le succès de ces initiatives est entravé par un manque de communication efficace entre les organismes gouvernementaux et les organisations dirigées par des Autochtones qui fournissent des services sur le terrain, mais aussi par des problèmes systémiques liés au logement et aux services sociaux.

Comme expliqué plus en détail ci-après, la CODP exhorte la Commission des services du district de Kenora (KDSB) et la ville de Kenora (la ville) à engager des communications plus soutenues avec le Ne-Chee Friendship Centre, les chefs des Premières Nations et les membres de la collectivité, de même qu’avec les autres fournisseurs de services dirigés par des Autochtones, et ce, dans le but de s’assurer que les besoins des utilisateurs de services sont correctement identifiés et satisfaits de façon appropriée. Les paliers supérieurs du gouvernement doivent, eux aussi, prendre des mesures afin d’apporter un soutien immédiat sur le plan financier et technique en vue de résoudre le problème urgent de l’itinérance et d’éliminer les obstacles systémiques actuels à la satisfaction des besoins des personnes vulnérables et marginalisées à Kenora.

Peut-être plus important encore, un changement de culture s’impose quant à la manière dont les dirigeants et les fournisseurs de services comprennent les besoins des personnes marginalisées et vulnérables qui vivent à Kenora et y répondent. Cela doit commencer par le fait d’accepter que toute personne est la bienvenue à Kenora et a le droit à la dignité et au respect. Cela implique, à tout le moins, de comprendre et d’accepter les expériences que ces personnes ont vécues et d’élaborer des solutions qui placent leurs besoins au centre du processus décisionnel. L’itinérance et les dépendances sont des problèmes sociaux complexes, mais ils doivent être traités directement et sans détour. Ils ne peuvent pas, et ne seront pas, résolus en écartant les personnes vulnérables.

 

Engagements de la CODP à Kenora

Ces observations et recommandations font suite à deux visites effectuées à Kenora par la commissaire en chef Renu Mandhane et par des membres du personnel de la CODP. En février 2017, la commissaire en chef a ainsi rencontré Francis Kavanaugh, grand chef Ogichidaa du territoire du Traité n° 3, des dirigeants du Ne-Chee Friendship Centre et des membres des Premières Nations à l’occasion d’un cercle de partage traditionnel. Elle s’est également rendue à la prison de Kenora où elle a rencontré des membres de la direction et du personnel, ainsi que des prisonniers. Elle s’y est vu confier les difficultés auxquelles les membres des Premières Nations sont confrontés en matière d’éducation, de bien-être de l’enfance, de services policiers et correctionnels et de logement. Un des thèmes communément soulevés était la nécessité de renforcer la coopération entre les institutions gouvernementales, et notamment la ville, et les communautés autochtones.

Lors de sa visite en 2017, la commissaire en chef a également rencontré le maire de l’époque, David Canfield, auquel elle a ensuite écrit afin d’encourager la ville à approuver des modifications à son règlement de zonage en vue d’autoriser l’exploitation de la maison d’hébergement dans le centre-ville. Dans sa lettre, la CODP faisait référence à son guide intitulé Dans la zone sur les droits de la personne dans la planification municipale, et elle proposait de dispenser une formation à cet égard.

En juillet 2019, Mme Mandhane a écrit au maire de Kenora, Daniel Reynard, et aux membres du conseil municipal afin de féliciter la ville d’avoir pris des mesures pour favoriser la création de maisons d’hébergement, de logements sociaux et d’autres logements abordables en apportant des modifications à son plan officiel et à son règlement de zonage. La CODP s’est réjouie que la ville la sollicite dans le cadre de ses efforts pour remédier à la pénurie de logements sociaux et dans le but d’orienter son personnel sur les stratégies à adopter pour assurer le respect des droits de la personne dans la planification municipale. À cette occasion, la CODP a indiqué que la prestation de logements sécuritaires et abordables constituait une étape essentielle vers la réduction de la pauvreté et l’établissement de collectivités sûres, stables et équitables.

Le 9 août 2019, en apprenant que la maison d’hébergement serait temporairement fermée à compter du 12 août, la commissaire en chef a écrit au ministre des Affaires autochtones Greg Rickford, également député de Kenora-Rainy River. Dans sa lettre, elle soulignait que cette décision de fermeture temporaire de la maison d’hébergement aurait un impact négatif disproportionné sur les peuples autochtones et forcerait les personnes âgées et les jeunes femmes exposées au risque de traite à se débrouiller seules dans les rues de Kenora. La CODP a donc demandé au gouvernement de l’Ontario et/ou au KDSB de reconsidérer et/ou de reporter sa décision de fermer la maison d’hébergement et d’adopter une approche fondée sur des données probantes pour résoudre la crise actuelle liée à la drogue. Mme Mandhane a également réclamé une réunion d’urgence avec le ministre.

Le ministre Rickford lui a répondu le 16 août 2019 (Annexe A). Dans sa lettre, il précisait que le KDSB avait pris la décision de fermer temporairement la maison d’hébergement en réponse à des « inquiétudes croissantes de la part des membres de la collectivité », qui lui ont également été rapportées en sa qualité de député. Il a ensuite poursuivi en ces termes : « en tant que député, j’ai collaboré étroitement avec des entreprises et des partenaires locaux, mais aussi avec des citoyens concernés qui ont exprimé de vives préoccupations concernant la sécurité des résidents, des visiteurs et des employés du centre-ville ». En dehors d’une référence à des demandes de services accrues à la Police provinciale de l’Ontario (O.P.P.), le ministre n’a pas fait état d’une hausse de la criminalité dans la collectivité, ni de préjudices envers des résidents, des visiteurs ou des employés du centre-ville qui seraient directement imputables à la maison d’hébergement. Il n’a pas non plus mentionné d’efforts de sa part pour collaborer avec les dirigeants ou les fournisseurs de services sociaux autochtones. Il a indiqué qu’il serait « heureux d’en discuter davantage » avec la commissaire en chef. Or, malgré l’insistance de la CODP pour organiser une réunion, aucune réunion n’a finalement été planifiée.

La fermeture de la maison d’hébergement a été reportée d’une semaine, au 17 août, afin de trouver des lits pour ses utilisateurs. Malheureusement, malgré ce report, nous comprenons que certains utilisateurs n’ont pas pu avoir accès à un logement d’urgence et qu’ils se retrouvent désormais sans abri.

Après la prise d’effet de la fermeture, le KDSB a invité la commissaire en chef à assister à la réunion de son conseil d’administration prévue en septembre. Mme Mandhane a, par ailleurs, reçu plusieurs lettres du maire de Sioux Lookout, Doug Lawrance (Annexe B).

Le 12 septembre, la commissaire en chef a donc assisté à la réunion du conseil d’administration du KDSB à Dryden, en Ontario. Elle y a rencontré des membres du conseil et de la direction, ainsi que le directeur général Henry Wall. Lors de cette réunion, le KDSB a indiqué qu’à Kenora, environ 95 p. 100 des sans-abri s’identifient comme membres des Premières Nations. Il a, par ailleurs, fourni des éléments qualitatifs et quantitatifs à la CODP sur le contexte social (Annexe C). Ces éléments d’information montrent que :

  • la liste d’attente pour avoir accès à un logement dans le district de Kenora s’est allongée de 186 p. 100 depuis 2011
  • le KDSB a contribué à offrir plus de 13 383 nuitées à 1 470 personnes dans des maisons d’hébergement d’urgence
  • les motifs les plus couramment évoqués pour obtenir un lit dans une maison d’hébergement sont : le système judiciaire (dans l’attente d’une décision de justice ou après une libération de prison ou sous caution), les services médicaux, un moyen de transport manqué, une situation de violence à fuir ou l’absence d’autres lieux où aller, notamment après avoir été « jeté dehors »
  • dans le district de Kenora, 62 p. 100 des sans-abri indiquent une dépendance ou un usage de substances comme l’une des raisons de leur itinérance
  • en 2017, 18 329 demandes de services ont été recensées auprès du détachement de l’O.P.P. à Kenora et 5 107 demandes auprès des SMU du Nord-Ouest du KDSB, pour une population de 15 096 habitants à Kenora

Le KDSB a également attiré l’attention de la CODP sur le rapport de 1973 intitulé While People Sleep, qui fait état de morts subites de personnes autochtones à Kenora, le plus souvent liées à l’alcoolisme. Ce rapport demandait aux gouvernements à l’échelle fédérale et provinciale de prendre des mesures « immédiates et concrètes » pour remédier à la crise, notamment en améliorant la coordination des services sociaux et en consultant davantage les personnes autochtones. Un membre du KDSB regrettait alors que « rien n’ait changé ».

Entre le 11 et le 13 septembre, la commissaire en chef et des membres du personnel de la CODP se sont également rendus à Kenora, où ils ont rencontré :

  • Francis Kavanaugh, chef Ogichidaa du Grand Council Treaty 3 (Grand conseil du Traité n° 3), et Samuel Tanyi-Mbianyor, directeur général de ce même conseil
  • Chris Skead, chef de la Première Nation de Wauzhushk Onigum
  • Patti Fairfield, directrice générale du Ne-Chee Friendship Centre, et Marlene Elder, présidente du conseil d’administration de ce centre
  • des membres de la direction et du personnel de la maison d’hébergement
  • des membres de la Commission des services policiers de Kenora, et notamment Sara Dias (directrice générale de l’Association canadienne pour la santé mentale-Kenora), le maire actuel Dan Reynard et l’ancien maire David Canfield
  • Jeffrey Duggan, commandant du détachement de Kenora de l’O.P.P., et Adam Illman, chef de ce détachement
  • Yvonne Bearbull, directrice générale du Fellowship Centre (centre d’amitié de Kenora), et des membres de la direction et du personnel de ce même centre
  • des utilisateurs de la maison d’hébergement et du Fellowship Centre
  • Marilyn Herbacz, directrice générale de la circonscription sanitaire du Nord-Ouest
  • Kit Young Hoon, médecin hygiéniste

À cette occasion, l’O.P.P. et la Commission des services policiers de Kenora ont informé la CODP d’un léger fléchissement du taux de crimes avec violence, liés à la drogue et contre les biens par rapport à l’année précédente.

La CODP a également reçu des documents et des renseignements d’une source confidentielle, et notamment des messages du groupe de médias sociaux « Rant n Rave-Kenora ».

 

Principales observations

Compte tenu de l’ensemble des renseignements à sa disposition, la CODP formule les observations suivantes :

  • Le Nord-Ouest de l'Ontario est confronté à des défis singuliers et croissants en matière de services sociaux qui ont un impact négatif disproportionné sur les peuples des Premières Nations. Ces défis sont liés à :
    • des traumatismes intergénérationnels hérités des pensionnats et de la « rafle des années 60 »
    • la discrimination et au racisme persistants dont les peuples des Premières Nations font l’objet
    • un manque de soutiens sur le plan social et de perspectives sur le plan économique pour les peuples autochtones, que ce soit dans les réserves ou dans les zones urbaines de la région
    • des taux élevés d’alcoolisme et de toxicomanie sans traitement, ni soutien adéquat
    • une grave pénurie de logement
    • un manque de travailleurs qualifiés dans le domaine de la santé et des services sociaux
    • un isolement et un éloignement géographiques et un manque de transports publics à un coût abordable
    • une assiette de l’impôt relativement basse
  • Kenora traverse actuellement une crise liée à l’itinérance et à la toxicomanie qui a un impact disproportionné sur les membres des Première Nations vivant dans la ville. Cette crise est associée à un risque prévisible de décès (voir Annexe D). La crise immédiate est liée :
    • au déplacement forcé de personnes vulnérables, en particulier de personnes aux prises avec des dépendances et des troubles mentaux, qui vivaient dans un petit immeuble insalubre (Lila’s Place) ou dans des appartements à loyer modéré dont deux ont été détruits par des incendies au cours des dernières années
    • à l’arrivée récente de la méthamphétamine (« meth en cristaux ») de Winnipeg et aux problèmes de santé et de sécurité connexes
    • à la fermeture d’autres services d’hébergement d’urgence au Fellowship Centre du fait d’un manque de financement durable
  • Bien que la ville et le KDSB soient véritablement déterminés à surmonter la crise, l’efficacité de leurs engagements a été sapée par :
    • un manque de dialogue entre et avec les fournisseurs de services sociaux
    • la pression subie par les fournisseurs de services pour atteindre les résultats attendus sans nécessairement respecter leurs opinions, ni collaborer avec eux pour régler leurs problèmes
    • un manque de confiance et de dialogue avec les dirigeants des Premières Nations et les fournisseurs de services dirigés par des Autochtones
    • le fait d’avoir échoué à placer les besoins des personnes les plus vulnérables au centre de toutes les décisions
    • le fait d’ignorer ou de minimiser la discrimination et le racisme persistants à l’encontre des peuples des Premières Nations qui vivent à Kenora
  • Malgré un recul des crimes avec violence, liés à la drogue et contre les biens, la ville, le KDSB et l’O.P.P. ont pris des mesures particulières qui ont, intentionnellement ou non, augmenté la stigmatisation et la peur à l’égard des utilisateurs des maisons d’hébergement, des sans-abri, des personnes de la rue et/ou des utilisateurs de drogues injectables sans apporter de preuves suffisantes pour justifier la sévérité de ces mesures, comme par exemple :
    • un report des modifications au règlement de zonage et, par conséquent, une légitimation, plutôt qu’une résolution, de la contestation du public quant au lieu où la maison d’hébergement sera installée
    • un remplacement des zones gazonnées et des escaliers publics par des rochers pour dissuader les personnes de la rue ou les sans-abri d’utiliser les espaces publics (voir Annexe D)
    • une saisie ou une destruction des objets personnels des sans-abri qui ont été relégués dans des « villages de tentes » à la périphérie du centre-ville
    • une fermeture temporaire de la maison d’hébergement sans en expliquer les motifs aux membres de la collectivité
    • l’annonce de la fermeture de la maison d’hébergement lors d’une conférence de presse avec le ministre Rickford, qui l’a présentée comme une mesure pour reprendre la ville aux mains des utilisateurs de la maison d’hébergement («  Nous voulons récupérer notre ville »)

 

Recommandations

Compte tenu de ces principales observations, la CODP formule les recommandations ci-après afin d’aider Kenora à relever les défis immédiats et à long terme identifiés précédemment.

 

À l’intention du KDSB

  1. Avant la réouverture de la maison d’hébergement le 26 septembre :
    1. rencontrer les utilisateurs de la maison d’hébergement afin de comprendre leurs expériences et leurs besoins et de leur expliquer à quoi ils peuvent s’attendre à court terme
    2. renforcer la communication avec le Ne-Chee Friendship Centre afin de préciser les attentes et de comprendre de quoi le centre a besoin pour offrir un environnement sûr aux utilisateurs et au personnel des maisons d’hébergement
    3. renforcer la communication avec l’ensemble des fournisseurs de services sociaux pertinents afin de s’assurer qu’ils comprennent la situation et en quoi elle peut avoir une incidence sur leurs services
    4. organiser un forum communautaire en collaboration avec la ville et le Ne-Chee Friendship Centre afin de fournir des renseignements adéquats sur la réouverture de la maison d’hébergement, de dissiper toute idée fausse, de répondre aux questions et de gagner le soutien de la communauté
  2. Continuer à organiser des forums pour l’ensemble des fournisseurs de services sociaux afin de partager les connaissances et les renseignements entre le monde occidental et le monde autochtone. Ces réunions devraient être ouvertes à tous et à toutes, sans distinction. Elles devraient être co-présidées par des dirigeants autochtones et elles devraient prendre une forme culturellement adaptée telle qu’un cercle de partage. Des aînés compétents devraient être identifiés et invités à proposer des orientations et des réflexions.
  3. Rencontrer des utilisateurs de maisons d’hébergement, des sans-abri et/ou des utilisateurs de drogues injectables ainsi que des fournisseurs de services de première ligne et comprendre la diversité de leurs besoins et de leurs points de vue; s’assurer que l’ensemble des politiques, des programmes et des initiatives sont adaptés à ces besoins et n’alimentent pas la stigmatisation ou la discrimination.
  4. Conformément à l’appel à l’action n° 57 lancé par la Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR), entreprendre et exiger une formation régulière sur la sécurisation culturelle, qui serait élaborée en collaboration avec des communautés des Premières Nations et des organismes dirigés par des personnes autochtones de la localité.

 

À l’intention de la ville de Kenora

  1. Rencontrer des utilisateurs de maisons d’hébergement, des sans-abri et/ou des utilisateurs de drogues injectables ainsi que des fournisseurs de services de première ligne et comprendre la diversité de leurs besoins et de leurs points de vue; s’assurer que l’ensemble des politiques, des programmes et des initiatives sont adaptés à ces besoins et n’alimentent pas la stigmatisation ou la discrimination.
  2. Constituer un groupe de travail qui comprenne divers membres de la collectivité et peuples autochtones afin d’élaborer un rapport sur les expériences de racisme et de discrimination vécues à Kenora (analogue au rapport de 1974 intitulé While we Sleep).
  3. Conformément à l’appel à l’action n° 57 lancé par la CVR, entreprendre et exiger une formation régulière sur la sécurisation culturelle, qui serait élaborée en collaboration avec des communautés des Premières Nations et des organismes dirigés par des personnes autochtones de la localité.

 

À l’intention de tous les intervenants régionaux, municipaux, sociaux et autochtones

  1. Travailler en collaboration afin de concevoir et de mettre en œuvre une stratégie de réduction de la pauvreté et de logement abordable.
  2. Travailler en collaboration afin de concevoir et de mettre en œuvre une stratégie de réduction des méfaits pour répondre aux besoins sanitaires et sociaux des utilisateurs de drogues injectables, avec des engagements à échéance déterminée et des résultats mesurables.
  3. Travailler en collaboration afin de créer une campagne de sensibilisation pour lutter contre la stigmatisation associée à l’itinérance et à la toxicomanie.
  4. Conformément à l’appel à l’action n° 43 lancé par la CVR, travailler en collaboration avec des chefs des Premières Nations et autochtones afin d’élaborer un plan d’action pour adopter et mettre pleinement en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en tant que cadre régissant les activités de réconciliation et de lutte contre le racisme.

 

À l’intention des gouvernements à l’échelle fédérale et provinciale

  1. Fournir un soutien financier et technique immédiat pour remédier à la situation d’urgence en matière d’itinérance dans la région de Kenora.
  2. Rencontrer les administrations municipales, le KDSB, les intervenants sociaux et les différents peuples autochtones afin de comprendre les problèmes qu’ils rencontrent en matière d’itinérance et de toxicomanie ainsi que les obstacles systémiques auxquels ils se heurtent pour répondre aux besoins connexes.
  3. Fournir toute l’aide technique et financière requise pour élaborer et mettre en œuvre des plans d’action liés à la réduction de la pauvreté, au logement abordable, à la réduction des méfaits et à l’exécution des appels à l’action lancés par la CVR.
  4. Conformément à l’appel à l’action n° 43 lancé par la CVR, travailler en collaboration avec les chefs des Premières Nations et autochtones afin d’élaborer un plan d’action pour adopter et mettre pleinement en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones en tant que cadre régissant la réconciliation.

 

Les annexes sont disponibles sur demande à l’adresse suivante : info@ohrc.on.ca.

Annexe A : Lettre de l’honorable Greg Rickford, ministre des Affaires autochtones et député de Kenora-Rainy River, à la commissaire en chef de la Commission ontarienne des droits de la personne Renu Mandhane, 16 août 2019.

Annexe B : Lettres du maire de la municipalité de Sioux Lookout, Doug Lawrance, à la commissaire en chef de la Commission ontarienne des droits de la personne Renu Mandhane, 4 et 17 septembre 2019.

Annexe C : Note d’information de la Commission des services du district de Kenora à la commissaire en chef de la Commission ontarienne des droits de la personne Renu Mandhane, 12 septembre 2019.

Annexe D : Photos prises lors de la visite de la Commission ontarienne des droits de la personne à Kenora, en Ontario, du 11 au 13 septembre 2019.