Une planification sensée engendre des collectivités saines, inclusives

Loi sur l’aménagement du territoire

La Loi sur l’aménagement du territoire fournit un cadre qui permet aux municipalités de prendre des décisions sur l’aménagement du territoire en fonction des besoins et des circonstances locaux. Elle reconnaît également que les droits de la personne font partie du processus de planification. En prenant ces décisions, les municipalités doivent prendre garde d’enfreindre le Code des droits de la personne.

Le milieu bâti – édifices, réseaux de transport, espaces verts, lieux publics, systèmes naturels et autres espaces qui constituent une collectivité – joue un rôle essentiel dans le façonnement de la santé physique, psychologique et sociale des particuliers et de leurs collectivités.

Les collectivités saines requièrent un mélange de logements locatifs et de propriétaires occupants, ainsi que des logements du marché, des logements non commerciaux et des logements sociaux. Les restrictions relatives à l’aménagement du territoire qui ont pour effet de concentrer les habitations à loyer modéré dans certains quartiers parce qu’ils sont effectivement interdits ailleurs dans la municipalité peuvent conduire à une stigmatisation des quartiers qui engendre une exclusion sociale et une instabilité. Par exemple, les épiceries et les banques considèrent souvent les quartiers pauvres comme des endroits non profitables pour leurs activités.

Ce qu’une planification sensée du territoire accomplit : une planification sensée du territoire crée des possibilités d’inclusivité et favorise l’évolution naturelle de quartiers accueillants exempts de restrictions.

Ce qu’une planification sensée du territoire n’accomplit pas : une planification sensée du territoire n’inclut pas la prise de décisions concernant le genre de personnes qui sont autorisées – et non autorisées – à vivre dans un quartier donné.

Le saviez-vous?
Une décision de 2010 de la CAMO [Advocacy Centre for Tenants Ontario v. Kitchener (City) (2010), O.M.B.D. Case No. PL050611] a précisé qu’une municipalité voulant justifier un règlement qui entraîne des restrictions pour un groupe protégé par le Code doit démontrer que celui-ci a été adopté de bonne foi et qu’il serait impossible d’accommoder le groupe affecté sans créer un préjudice indu.

Le règlement proposé visait à limiter certaines formes de logement dans un secteur considéré par la ville comme ayant une surreprésentation de foyers monoparentaux, à faible revenu, d’établissements de soins spéciaux pour bénéficiaires internes et de logements sociaux/avec services de soutien.

La CAMO a jugé que, bien que la décentralisation soit un outil de planification valable, elle doit être équilibrée par les obligations du Code des droits de la personne. Elle a ordonné à la ville de réviser le règlement et celle-ci a finalement décidé de l’abroger par suite des changements aux modalités de planification.

Les questions soulevées par cette décision peuvent également s’appliquer à des situations semblables se rapportant au logement. Par exemple, une municipalité qui adopterait des règlements limitant ou restreignant les endroits où les jeunes ou les étudiants peuvent habiter s’exposerait à des contestations devant la CAMO et à des plaintes (appelées requêtes) devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario.

Zoner les terres, pas les gens

L’article 34 de la Loi sur l’aménagement du territoire précise que les municipalités ont le pouvoir d’adopter des règlements de zonage pour réglementer diverses questions, y compris l’utilisation du sol (par exemple, à des fins résidentielles, commerciales, industrielles), et des normes associées à l’utilisation du sol, notamment emplacement, taille, marge de recul et exigences en matière de stationnement.

Le paragraphe 35 (2) de la Loi sur l’aménagement du territoire affirme que les municipalités ne peuvent adopter des règlements de zonage qui ont pour effet d’établir des distinctions entre les personnes qui sont liées et celles qui ne le sont pas à l’égard de l’occupation ou de l’utilisation d’un bâtiment. Par exemple, un règlement de zonage ne peut stipuler qu’une maison doit être occupée par une famille plutôt que par des colocataires.

Exemple : Un organisme communautaire veut construire une maison de chambres à loyer modéré pour dix résidents. Ces derniers peuvent être des personnes atteintes de troubles mentaux, des célibataires recevant l’aide sociale ou des nouveaux venus au Canada. Or, les règlements municipaux de zonage de la ville interdisent les maisons de chambre dans ce quartier et dans la plupart des quartiers résidentiels de la ville.

L’organisme souhaite construire ce projet dans un quartier résidentiel et souhaite que le règlement soit modifié pour permettre cette utilisation et assouplir les normes de stationnement. Les résidents du quartier s’opposent au projet, affirmant que leur quartier ne peut soutenir ce genre de projet et que celui ci va diminuer la valeur des propriétés et créer des problèmes de criminalité et de sécurité.

La ville écoute les préoccupations des résidents, mais après avoir examiné les répercussions éventuelles de la maison de chambres sur l’utilisation du sol, elle détermine qu’elle n’affectera pas négativement le quartier. L’exclusion de la maison de chambres empêcherait les résidents, qui appartiennent à des groupes protégés par le Code, de vivre dans le quartier et cela constituerait une enfreinte de leurs droits en vertu du Code des droits de la personne.

La ville doit également atteindre ses objectifs en matière d’intensification et de logement abordable et elle souhaite encourager la création de quartiers à revenu mixte. Elle modifie donc le règlement et autorise l’exemption relative au stationnement. Après une étude plus approfondie de la question, la ville modifie ses règlements de zonage pour autoriser les maisons de chambres « de plein droit » dans tous les quartiers résidentiels.

Le saviez-vous?
En 2002, un tribunal de l’Ontario a décrété qu’un règlement en vigueur dans une municipalité ontarienne qui restreignait le nombre et l’emplacement des foyers d’accueil et des foyers de groupe comportant quatre enfants en famille d’accueil ou plus était illégal, car il établissait une distinction entre des personnes liées et non liées et, partant, enfreignait la Loi sur l’aménagement du territoire (Children’s Aid Society of the Region of Peel v. Brampton (City), [2002] O.J. No. 4502 (S.C.J), aff’d [2003] O.J. No. 2004 (C.A.)).

À propos des distances de séparation minimales

Bon nombre de municipalités veulent utiliser les distances de séparation minimales pour gérer la surreprésentation de certains types de logement dans un quartier. Bien que la répartition des types et des services de logement dans une municipalité soit un objectif valable, les coûts immobiliers plus élevés et d’autres facteurs peuvent créer des difficultés à cet égard.

Lorsque d’autres facteurs constituent des obstacles, les distances de séparation minimales limitent encore davantage les options de logement et elles peuvent avoir des retombées négatives pour les personnes qui comptent sur ces options. Au lieu de cela, examinez les questions plus vastes et envisagez des incitations et des façons d’encourager et de faciliter le logement abordable dans les autres quartiers de la municipalité. C’est une démarche positive, une solution de rechange à la démarche punitive que les distances de séparation minimales laissent souvent entendre.

Le saviez-vous?
Les tribunaux ont déclaré que le pouvoir de zonage ne permet pas de faire référence à l’utilisateur du terrain ou de définir l’utilisation en faisant référence à une caractéristique personnelle. La Cour d’appel du Manitoba a jugé qu’un règlement de zonage municipal contrevenait à l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en limitant l’emplacement des foyers de groupe pour personnes âgées, personnes handicapées, anciens toxicomanes et personnes libérées d’un établissement carcéral à un nombre limité de zones et en exigeant des distances de séparation minimales (Alcoholism Foundation of Manitoba v. Winnipeg (Ville de), [1990] M.J. No 212 (C.A.) : la Cour suprême du Canada a refusé l’autorisation d’interjeter appel).

Leadership dans la région de York
En décembre 2009, la municipalité régionale de York a adopté un plan officiel qui énonce des politiques précises pour favoriser un ensemble et un éventail appropriés de logements abordables, notamment :

• Obliger les plans officiels et les règlements municipaux de zonage locaux à autoriser un ensemble et un éventail de types d’habitations, de grandeurs de terrains, de dimensions de logement, de fonctions et un niveau d’abordabilité conformes aux exigences en matière d’intensification et de densité
• Obliger tous les nouveaux plans secondaires à inclure une stratégie visant à mettre en œuvre des politiques de logement abordable, notamment :
  • des précisions concernant la façon dont les objectifs de logement abordable énoncés dans ce plan seront atteints
  • des politiques visant à réaliser un ensemble et un éventail de types d’habitations à chaque niveau d’abordabilité
  • des politiques visant à assurer la mise en œuvre de logements familiaux plus grands pour chaque type d’habitation et niveau d’abordabilité
  • un examen des emplacements destinés aux logements sociaux
• Voir à ce qu’un minimum de 25 % des nouvelles unités d’habitation dans la région soient abordables (et incluent un éventail de types et de dimensions pour accommoder différents types de ménages) et à ce qu’une partie de ces unités soient accessibles aux personnes handicapées. En outre, au moins 35 % des nouvelles unités d’habitation dans les centres régionaux et les principaux secteurs d’aménagement doivent être abordables
• Élaborer un cadre de mise en œuvre de logements abordables en association avec les municipalités locales et le secteur de l’aménagement pour atteindre les objectifs énoncés dans ce plan
• Envisager des mécanismes de financement innovateurs pour encourager et appuyer l’aménagement et l’entretien de logements abordables et sans but lucratif, notamment des incitations axées sur la hauteur et la densité, des plans d’améliorations communautaires et une réduction des taxes et redevances municipales
• Encourager la construction de nouveaux logements sans but lucratif, pour personnes ayant des besoins spéciaux, d’urgence, abordables et pour aînés à proximité des transports urbains rapides et autres services sociaux
• Préparer des programmes d’éducation et de sensibilisation avec les intervenants des collectivités, des gouvernements et de l’industrie pour souligner les avantages économiques et sociaux de l’intégration de logements abordables dans les collectivités de la région
• Identifier des sites optimaux pour des logements abordables au début du processus d’aménagement pour maximiser les possibilités de financement
• Promouvoir les caractéristiques de l’accessibilité dans tous les nouveaux logements et une conception architecturale qui facilitera une conversion subséquente dans le but de fournir des logements additionnels, notamment des appartements accessoires
• Obliger les municipalités locales à adopter dans leur plan officiel des politiques qui protègent les logements locatifs contre la démolition et la transformation en copropriétés ou en usage non résidentiel et à inclure des politiques concernant des appartements accessoires « de plein droit », et ce, à l’échelle de la municipalité.

Pratique exemplaire
En 2010, la ville de Sarnia a modifié ses règlements pour éviter que les personnes handicapées soient confrontées à des obstacles additionnels lorsqu’elles cherchent un logement avec services de soutien. Un groupe d’anciens utilisateurs de services psychiatriques avait déposé une plainte pour violation des droits de la personne contre la ville, au motif que ses règlements de zonage enfreignaient les droits de la personne des personnes handicapées vivant dans des foyers de troupe. La ville a modifié le règlement pour :

• éliminer les exigences relatives à la distance pour tous les foyers de groupe
• éliminer l’obligation de situer les foyers de groupe comprenant plus de cinq résidents sur une route de dégagement ou une route collectrice
• inclure les foyers de groupe dans toutes les zones permettant un usage résidentiel
• autoriser les établissements de soins pour bénéficiaires internes dans toutes les zones résidentielles.