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Rapport de la Commission ontarienne des droits de la personne sur l’usage de force par les services de police et la santé mentale

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Rapport de la Commission ontarienne des droits de la personne
sur l’usage de force par les services de police et la santé mentale
Février 2014

Les personnes aux prises avec des troubles mentaux font souvent partie des groupes les plus vulnérables de l’Ontario. Bon nombre d’entre elles se heurtent à des défis particuliers dans leur milieu de vie, en milieu de travail et au sein de nos collectivités. Les personnes en situation de crise occasionnent aussi des défis particuliers pour les services de police qui doivent envisager le recours à la force.

Sur le plan des droits de la personne, cela est source de nombreuses préoccupations. La Commission ontarienne des droits de la personne (CODP) n’a pas pour rôle d’émettre des commentaires sur des affaires individuelles, laissant plutôt aux experts le soin de le faire. Elle a toutefois pour rôle d’examiner les questions et préoccupations qui sont couramment soulevées, et de proposer des moyens de les résoudre. 

Nous avons apprécié l’occasion de participer à l’enquête de coroner sur les décès de Reyal Jardine-Douglas, Sylvia Klibingaitis et Michael Eligon. Cette enquête fait partie de la multitude d’enquêtes, examens et recherches s’étant penchés sur la santé mentale et le maintien de l’ordre. 

De nombreuses personnes aux prises avec des troubles mentaux ont eu par le passé et continuent d’avoir des contacts avec les services de police, parfois avec des résultats désastreux.  Nous avons nous-mêmes constaté de telles situations, ou en avons entendu parler de membres et d’organisations de la collectivité.

Les préoccupations que ces situations soulèvent n’ont rien de nouveau. Elles ont malheureusement été soulevées par le passé, sans jamais avoir été résolues.

Le défi sera de mettre des recommandations en application. L’heure est venue de le faire.

La commissaire en chef de la Commission ontarienne des droits de la personne,

 

Barbara Hall, BA, LL.B, Ph.D (hon.)

Survol

Le recours à la force soulève des questions sur le plan des droits de la personne. Les services de police ont l’obligation d’offrir un environnement de services libre de toute discrimination aux personnes aux prises avec des troubles mentaux réels ou perçus, y compris les personnes racialisées, ainsi qu’aux autres personnes bénéficiant de la protection du Code des droits de la personne (Code).

Le présent rapport présente des principes de droits de la personne, des sources de préoccupation et des recommandations d’action dans les secteurs d’activités suivants :

  • armes à impulsions
  • formation
  • élaboration de politiques et de procédures
  • collecte et transmission de données
  • équipes d’intervention en cas d’urgence
  • Modèle de recours à la force de l’Ontario.

Nous reconnaissons que les contacts entre les personnes aux prises avec des troubles mentaux et les services de police ont considérablement augmenté et que, dans la majorité des cas, les agents de police accomplissent un travail difficile et stressant d’une manière professionnelle qui respecte les droits de la personne. Nous reconnaissons également que la sécurité des agents de police et des membres de la population est un enjeu important qui doit être pris en compte.

Ce rapport s’inspire de nombreux exemples tirés du service de police de Toronto, qui a déployé des efforts considérables pour résoudre bon nombre des défis que nous avons cernés. Les préoccupations soulevées et recommandations formulées devraient s’appliquer à l’ensemble de la province.

Commission ontarienne des droits de la personne

La CODP est un organisme provincial créé en vertu d’une loi qui est chargé d’assurer la promotion et l’avancement des droits de la personne et de prévenir la discrimination en Ontario. Pour qu’elle accomplisse son mandat, l’article 29 du Code confère à la CODP une variété de pouvoirs lui permettant, entre autres, de repérer et de surveiller les problèmes systémiques relatifs aux droits de la personne, de formuler des recommandations en vue d’éliminer les pratiques discriminatoires, d’élaborer des politiques en matière de droits de la personne, de sensibiliser la population, de mener des recherches, des examens et des enquêtes, et d’intervenir stratégiquement dans des affaires de droits de la personne et de discrimination portées devant les tribunaux. Le mandat de la CODP inclut la préparation de mémoires à l’intention du gouvernement et d’autres organisations dans le but d’accroître la compréhension des mesures législatives et principes relatifs aux droits de la personne.

La CODP, qui compte plus de 50 années d’expérience en promotion des questions de droits de la personne en Ontario, possède une expertise considérable en matière d’identification, de caractérisation et d’élimination de nombreuses formes de discrimination. Son expertise relative aux questions et concepts de droits de la personne s’étend tout particulièrement au contexte de la santé mentale et du maintien de l’ordre. 

La CODP participe actuellement à un projet de droits de la personne en collaboration avec le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels (MSCSC) et le ministère des Services gouvernementaux (MSG). Les partenaires à ce projet collaborent à l’identification et à l’élimination de tous les cas de discrimination liée aux activités d’emploi et aux services du MSCSC, y compris la discrimination à l’endroit des personnes aux prises avec des troubles mentaux. 

La CODP a entrepris un projet semblable avec le service de police de Toronto (SPT) et la Commission de services policiers de Toronto, et collabore actuellement à un projet pluriannuel d’apport de changement organisationnel centré sur les droits de la personne avec le service de police de Windsor, la Commission des services policiers de Windsor et le Collège de police de l’Ontario. Parmi les travaux accomplis jusqu’à présent figurent l’élaboration de politiques sur la discrimination à l’endroit des personnes handicapées en milieu de travail et dans le contexte de l’obtention de services, et l’accommodement des besoins à ce chapitre. Dans l’ensemble, les efforts déployés visent à intégrer les principes de droits de la personne à tous les aspects des activités des organisations, y compris la prestation de services aux personnes aux prises avec des troubles mentaux.

Récemment, la CODP est également intervenue devant le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario dans l’affaire Jahn v. Ministry of Community Safety and Correctional Services pour se prononcer sur les questions systémiques ayant fait en sorte que Mme Jahn ne reçoive pas de services de santé mentale appropriés et soit placée en isolement. La CODP, le MSCSC et Mme Jahn sont parvenus à un règlement qui permettra de faire un grand pas vers l’avant sur le plan de l’identification des femmes aux prises avec des troubles mentaux et la prestation de soins appropriés à ces femmes dans les établissements correctionnels provinciaux. 

La santé mentale fait partie des priorités stratégiques de la CODP depuis 2009. La CODP a mené une consultation sur les droits de la personne, les troubles mentaux et les dépendances à l’échelle de la province et a publié Parce qu’on importe! Rapport de la consultation sur les droits de la personne, les troubles mentaux et les dépendances (voir l’Annexe A). Ce rapport s’inspire de plus de 1 500 mémoires provenant d’usagers, de personnes intervenant en leur nom, d’organisations et d’autres membres de la population des quatre coins de la province. Le rapport inclut des recommandations à l’intention du gouvernement et des fournisseurs de logements et de services, employeurs et autres parties prenantes, ainsi qu’une série d’engagements que prend la CODP en vue de réduire la discrimination fondée sur les troubles mentaux et les dépendances en Ontario. Parce qu’on importe! offre également un aperçu complet des questions de droits de la personne touchant les personnes aux prises avec des troubles mentaux et des dépendances en Ontario. 

Code des droits de la personne de l’Ontario

Le Code des droits de la personne de l’Ontario assure à tous un traitement équitable sans discrimination en matière de services, y compris les services policiers. Le Code s’applique donc aux politiques, aux pratiques et à la conduite de tous les services de police de l’Ontario (à l’exception de la Gendarmerie royale du Canada, qui est régie par la Loi canadienne sur les droits de la personne). Le Code a primauté sur toute autre loi de l’Ontario, à moins que la loi en question n’énonce expressément qu’elle s’applique malgré le Code. Par conséquent, lorsqu’il y a un conflit entre ce que prévoit le Code et ce que prévoit une autre loi, le Code doit l’emporter.

Le Code interdit la discrimination fondée sur des caractéristiques personnelles, appelés « motifs ». Ces motifs sont les suivants : citoyenneté, race, lieu d’origine, origine ethnique, couleur, ascendance, handicap, âge, croyance, sexe (y compris la grossesse et l’allaitement), état familial, état matrimonial, orientation sexuelle, identité sexuelle, expression de l’identité sexuelle, état d’assisté social (en matière de logement) et casier judiciaire (en matière d’emploi). Le motif du handicap inclut les troubles mentaux passés, actuels ou perçus.

Le Code protège à la fois contre la discrimination directe et contre la discrimination par suite d’un effet préjudiciable. Certaines personnes pourraient faire l’objet de discrimination directe en raison de leur association à un ou plusieurs motifs du Code. Par exemple, le fait de dire à une personne qu’on ne peut pas l’embaucher parce qu’elle est handicapée constitue de la discrimination directe. Ce genre de discrimination peut être fondé sur des stéréotypes conscients ou inconscients à l’endroit d’un groupe particulier.

Les stéréotypes sont des suppositions faites à propos d’une personne en raison des qualités ou caractéristiques présumées du groupe auquel on associe cette personne. Par exemple, durant les consultations ayant mené à la rédaction du rapport Parce qu’on importe! certains intervenants nous ont fait part de leurs préoccupations à l’égard du fait que des hôpitaux faisaient couramment appel au personnel de sécurité lorsque le dossier de patients contenait un diagnostic de trouble mental, une réaction fondée sur le stéréotype voulant que les personnes aux prises avec certains troubles mentaux soient particulièrement dangereuses ou violentes[1].

La discrimination « indirecte » ou « par suite d’un effet préjudiciable » est le résultat de pratiques, politiques, règles, normes ou autres facteurs qui donnent l’impression de neutralité, mais ont un effet préjudiciable sur certaines personnes et groupes en raison de leur association à un motif du Code. Il arrive à des organisations d’élaborer des politiques, des lignes directrices et des pratiques qui excluent des personnes protégées par le Code ou omettent de prendre en compte leurs situations et besoins réels. Cela peut constituer une forme de « discrimination systémique ».

Au sein de la société canadienne, la discrimination par suite d’effet préjudiciable est plus courante que la discrimination directe, et plus difficile à détecter. Certaines organisations peuvent ne pas être conscientes qu’elles effectuent de la discrimination par suite d’effet préjudiciable ou de la discrimination systémique. 

Certaines politiques, règles ou normes qui ont un effet préjudiciable sur un ou plusieurs groupes particuliers peuvent néanmoins se justifier. Par exemple, une organisation pourrait être en mesure d’établir un lien entre une politique, une pratique ou une norme ayant un effet négatif, et de réelles préoccupations sur le plan de la santé ou de la sécurité. Cependant, l’organisation doit également démontrer qu’il n’existe aucune autre façon de tenir compte des enjeux réels ou considérables sur le plan de la santé ou de la sécurité sans s’attirer de préjudice injustifié.

Une personne peut également faire l’objet de discrimination fondée sur le chevauchement de plusieurs aspects entrecroisés de son identité. Par exemple, un jeune homme noir peut être perçu à la fois comme « Noir », comme « jeune » et comme « homme ». Ces trois aspects de l’identité se chevauchent et peuvent aussi s’entrecroiser de façon significative sur le plan social. La personne peut donc faire l’objet de discrimination en raison de sa race, de sa couleur, de son âge ou de son sexe, ou d’une combinaison de ces motifs. Elle peut aussi faire l’objet d’une forme de discrimination intersectionnelle unique, fondée sur son identité de « jeune homme noir », en fonction de la variété de suppositions ou de stéréotypes associés à cet entrecroisement socialement significatif de motifs.

Durant les consultations menées dans le cadre de Parce qu’on importe! nous avons appris que certaines personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale ou de dépendances faisaient l’objet de formes de discrimination uniques ou distinctes en raison de leur association à deux motifs du Code ou plus. Par exemple, nous avons appris que les jeunes hommes canadiens d’origine africaine ayant un trouble psychique ont plus de difficulté à trouver un logement en raison de stéréotypes liés à la race, à l’âge, au sexe et au handicap[2].

D’autres motifs du Code, comme l’identité sexuelle, le sexe, la croyance, l’ascendance (y compris l’ascendance autochtone), l’état matrimonial et le handicap (y compris la maladie mentale) peuvent entraîner le même type de discrimination intersectionnelle. Dans ces domaines aussi, la population peut être victime de suppositions et de stéréotypes.

1) Armes à impulsions (connues sous le nom de Tasers)

Le 27 août 2013, le MSCSC a annoncé que tous les services de police pouvaient dorénavant décider lesquels de leurs agents porteraient une arme à impulsions. Par le passé, l’Ontario restreignait l’usage des armes à impulsions à certains agents désignés, dont les membres d’unités tactiques, d’équipes de libération d’otages et d’équipes de confinement, et aux superviseurs de première ligne.[3]

La CODP n’a pas d’expertise en matière d’options de recours à la force et ne prend pas position quant à l’usage des armes à impulsions ou à son expansion. Cependant, le recours accru aux armes à impulsions maintenant ou à l’avenir soulève bon nombre de questions relatives aux droits de la personne, pour les raisons suivantes :

  • des personnes peuvent être maîtrisées à l’aide d’une arme à impulsions en raison de suppositions non appropriées ou stéréotypées relatives à la santé mentale
  • en tant que groupe, les personnes aux prises avec des troubles mentaux ont tendance à avoir des contacts plus fréquents avec les services de police[4] et pourraient être plus susceptibles d’être maîtrisées au moyen d’une arme à impulsions en raison de leurs comportements et réactions aux directives de la police, lesquels peuvent sembler inhabituels ou imprévisibles
  • les personnes ayant une maladie mentale sont plus susceptibles de mourir à la suite de l’utilisation d’armes à impulsions.

Les armes à impulsions pourraient être plus susceptibles d’être utilisées sur les personnes aux prises avec des troubles mentaux[5] qui, parfois, se comportent de façon pouvant sembler inhabituelle, ne comprennent pas les directives de la police ou n’y réagissent pas d’une façon prévisible par rapport au comportement d’autrui[6].  Si elles sont en phase de « décompensation psychiatrique aiguë » ou en « réaction toxique d’origine médicamenteuse », les personnes ayant des problèmes de santé mentale pourraient également courir davantage de risque de mourir des suites du recours à ces armes[7]. Une étude récente des décès des suites de l’utilisation d’armes à impulsions au Canada montre que les risques de décès pourraient être disproportionnés chez les personnes ayant des dépendances. Les chercheurs ont constaté que 16 des 26 personnes décédées à la suite de l’utilisation de ces armes avaient des « problèmes chroniques de consommation de drogues »[8].

Un rapport récent du Comité d’experts sur les incidences médicales et physiologiques de l’utilisation des armes à impulsions intitulé Effets sur la santé de l’utilisation des armes à impulsions  (rapport Goudge) présente et examine plusieurs études portant sur les effets de l’usage d’armes à impulsions sur la santé des personnes aux prises avec des troubles mentaux. Selon le rapport, nous ne disposons pas de données suffisantes pour tirer des conclusions définitives sur les effets des armes à impulsions sur la santé et établir un lien causal entre l’usage de ces armes sur les personnes ayant des troubles mentaux et quelconque résultat de santé physique ou mental négatif. Cependant, le rapport indique que compte tenu « la possibilité d’une interaction négative accrue entre les AI et les problèmes de santé chez certains individus atteints de troubles mentaux, cette question devrait constituer une priorité dans la recherche »[9].

Afin de justifier le recours aux armes à impulsions dans les contextes où leur utilisation peut être jugée discriminatoire, le MSCSC et tous les services de police de l’ensemble de la province doivent prendre les mesures requises, jusqu’au point de préjudice injustifié, pour minimiser les effets préjudiciables du recours aux armes à impulsions sur les personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus. Cela s’applique également aux autres options de recours à la force. Par exemple, les services de police devraient veiller à adopter des politiques et procédures appropriées pour encourager le désamorçage des conflits lorsque cela est possible et s’en tenir au niveau de force minimal requis dans les circonstances.

Le MSCSC établit des lignes directrices sur le recours à la force à l’intention des services de police de l’Ontario. Ces lignes directrices révisées indiquent qu’un chef de police peut permettre à un agent d’utiliser une arme à impulsions quand : 

  1. il juge que le sujet est menaçant ou affiche un comportement violent ou, compte tenu de l’ensemble des circonstances, que le sujet doit être maîtrisé immédiatement;
  2. il croit raisonnablement nécessaire d’utiliser une arme à impulsions, ce qui exige de tenir compte des facteurs suivants :

i) l’efficacité des efforts déployés pour désamorcer la situation

ii) l’impossibilité de donner des ordres verbaux ou le non-respect de ces ordres

iii) les risques de blessures secondaires (par ex. à la suite d’une chute)

iv) les capacités de l’arme en fonction du contexte et de l’environnement[10].

La CODP se demande si le caractère subjectif de la norme de recours aux armes à impulsions des lignes directrices révisées et le seuil de risque y étant associé (c’est-à-dire comportement menaçant ou violent) pourraient avoir un effet préjudiciable sur les personnes aux prises avec des troubles mentaux. Ces personnes pourraient être plus susceptibles d’adopter des comportements pouvant être jugés menaçants ou violents en raison de leur état de santé. Ces comportements pourraient aussi réduire leur capacité de comprendre les demandes et directives d’un agent de police, et d’y répondre[11]

Selon les lignes directrices révisées, les agents ne sont plus tenus de prendre en compte l’efficacité des efforts déployés afin de désamorcer la situation, la possibilité de donner des ordres verbaux ou le respect de ces ordres[12]. La CODP se préoccupe de l’effet que cela pourrait avoir sur les personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus. Les techniques de désamorçage aident à minimiser les effets préjudiciables du recours aux armes à impulsions sur ces personnes[13].

Nous recommandons de réexaminer les lignes directrices du MSCSC selon une perspective de droits de la personne. Ces lignes directrices ne semblent pas tenir compte des personnes qui pourraient présenter des symptômes associés à leur état mental ou ne pas paraître coopératifs en raison de leur état mental, ni donner aux agents de police de directives sur le recours aux armes à impulsions auprès de ces personnes.

La CODP est consciente que le MSCSC passe actuellement en revue la formation sur le recours à la force et le désamorçage des conflits en collaboration avec ses partenaires communautaires, y compris les pratiques exemplaires en matière d’intervention policière auprès des personnes en état de crise[14]. La CODP recommande au MSCSC de revoir également la formation sur le recours approprié aux armes à impulsions du point de vue des droits de la personne, en portant une attention particulière aux façon de réduire les effets préjudiciables du recours accru aux armes à impulsions auprès des personnes ayant des problèmes de santé mentale. Le MSCSC devrait mener cet examen en consultation avec des groupes d’usagers des services de santé mentale et des experts du secteur des droits de la personne et de la santé mentale.

Les services de police devraient aussi se doter de politiques qui précisent quand les agents de police peuvent recourir aux armes à impulsions et quand leur utilisation n’est pas appropriée. Ces politiques devraient aborder spécifiquement la question du recours aux armes à impulsions auprès des personnes vulnérables comme les personnes ayant des problèmes de santé mentale, ainsi que le risque accru éventuel de décès des personnes intoxiquées ou aux prises avec une maladie mentale. Elles devraient aussi indiquer que les agents de police doivent avoir des raisons valables de décharger leur arme sur un sujet. Les services de police qui ont déjà de telles politiques et procédures devraient les réexaminer du point de vue des droits de la personne pour s’assurer que les critères établis n’ont pas d’effets préjudiciables sur les personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus. Les politiques adoptées devraient être rendues publiques.

Les services de police devraient aussi offrir une formation à tous les agents portant une arme à impulsions. Il est également essentiel qu’ils recueillent et transmettre des données sur le recours à la force. Le MSCSC devrait donner des directives claires à ce sujet aux services de police de l’Ontario.

Dans les pages suivantes, ce rapport aborde plus en profondeur les questions de la formation et de la collecte et la transmission de données.

2) Formation

Plusieurs enquêtes de coroner menées par le passé discutent de la nécessité d’accroître la capacité d’offrir des services aux personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale. Les recommandations visent à la fois les agents de première ligne et d’autres membres du personnel des services de police, comme le personnel de communication et de répartition[15]

Dans Parce qu’on importe! la CODP a recommandé ce qui suit[16] :

Le Collège de police de l’Ontario et les services de police devraient offrir aux nouvelles recrues et agents chevronnés une formation sur les droits de la personne et l’obligation d’accommodement des personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale ou des dépendances. Tous les agents de police, y compris les nouvelles recrues et agents chevronnés, devraient aussi suivre une formation sur les techniques de désamorçage des situations de crise utilisées par les équipes d’intervention en cas d’urgence (recommandation no 45).

Nous reconnaissons que certains services de police ont fait d’importants progrès en matière de formation des agents sur la prestation de services aux personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus. Par exemple, le SPT offre une formation annuelle sur l’utilisation des armes à impulsions et les contacts avec des personnes en état de perturbation affective[17]. Au total, il semblerait que la formation annuelle en cours d’emploi consacrait en 2013 150 minutes aux questions de désamorçage des conflits, de sensibilité et d’élimination des préjugés. Le programme de formation en cours d’emploi de 16 heures que tous les agents de première ligne doivent suivre chaque année consacre plus de six heures à des aspects quelconques de l’intervention auprès des personnes en état de perturbation affective ou aux prises avec des problèmes de santé mentale[18].  

Même si certains agents de police ont reçu une formation sur les droits de la personne et la santé mentale, nous recommandons que cette formation soit intégrée aux modules sur l’usage de la force de façon à compléter et renforcer l’apprentissage, et le mettre en application.

De plus, la CODP recommande l’intégration des formations existantes sur les préjugés et stéréotypes à la formation sur l’usage de la force. Cela renforcera la formation en fournissant une orientation sur la façon de reconnaître et d’éliminer les préjugés et stéréotypes pouvant contribuer aux décisions des agents sur le recours à la force, et pourrait préparer davantage les agents à distinguer les menaces « réelles » des suppositions fondées sur des préjugés et des stéréotypes. Ici, il est possible d’établir une analogie avec la justification offerte par le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario au moment d’ordonner de fournir une formation aux agents dans Nassiah v. The Regional Municipality of Peel Police Services Board. Dans cette affaire, le Tribunal a indiqué ce qui suit : « si les agents n’ont pas de formation adéquate sur ce qui constitue une enquête ou du profilage basé sur des préjugés raciaux, ils pourraient adopter consciemment ou inconsciemment une telle conduite discriminatoire »[19].

Cette recommandation se fonde sur une étude commandée par la Commission de la santé mentale du Canada. Cette étude met l’accent sur les contacts entre les agents de police et les personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale, et laisse entendre que les services policiers ne sont pas à l’abri des préjugés et stigmates associés à la maladie mentale. Bien qu’ils reconnaissent que les préjugés n’agissent pas sur la conduite de tous les agents de police, les auteurs font état du besoin d’intégrer à toutes les formations policières des stratégies visant à reconnaître et à éliminer les préjugés[20].

La CODP recommande également que tous les services de police passent en revue leurs programmes de formation et intègrent aux programmes appropriés des stratégies d’intervention auprès des personnes ayant des problèmes de santé mentale. Cela inclut l’intégration d’un volet sur la santé mentale et les techniques de désamorçage des conflits aux formations sur le recours à la force et l’usage d’armes à impulsions. Par exemple, les formations devraient inclure des scénarios dynamiques illustrant le fait que les personnes ayant des troubles mentaux peuvent se comporter d’une manière qui semble inhabituelle ou réagir aux directives des agents d’une façon qui n’est pas prévisible. Cela pourrait ne pas justifier le recours à une force supérieure. Plutôt les agents devraient être formés de manière à effectuer le désamorçage des conflits lorsque cela est possible et à s’en tenir au niveau de force minimal requis dans les circonstances.

Ces scénarios devraient aussi faire la démonstration de stratégies de communication qui sont efficaces auprès des personnes ayant des troubles mentaux, y compris l’usage d’un langage, d’un ton et de gestes appropriés. Par exemple, certains termes, tons et gestes peuvent sembler plus menaçants aux yeux des personnes en situation de crise psychique et devraient être évités, à moins de risques sur le plan de la santé et de la sécurité. La Commission de la santé mentale du Canada cite des recherches laissant entendre que cela réduira la fréquence des incidents avec recours à la force[21]. La CODP recommande de mettre au point la formation intégrée en collaboration avec des groupes d’usagers des services de santé mentale et des experts du secteur des droits de la personne et de la santé mentale.

La CODP recommande également d’inclure à la formation une mise en contexte des réactions des personnes d’avis qu’elles font l’objet de discrimination. Dans Maynard v. Toronto Police Services Board, le Tribunal des droits de la personne de l’Ontario se faisait l’écho du document de la CODP intitulé Politique et directives sur le racisme et la discrimination raciale (voir l’Annexe B) en indiquant ce qui suit[22] :

Chez les personnes racialisées ayant des raisons de croire qu’elles font l’objet d’un profilage racial, l’expérience est vraisemblablement troublante et susceptible de provoquer de la colère et l’adoption d’un ton agressif. Dans les circonstances, il faut user d’un certain degré de tact et de tolérance, et l’utilisation d’une certaine violence verbale ne saurait à son tour justifier la poursuite d’un traitement différent.

Le MSCSC devrait fournir aux services de police de l’Ontario les directives appropriées sur la formation des agents dans les secteurs des droits de la personne et de la santé mentale, du désamorçage des conflits, de la sensibilité et du recours à la force non fondé sur des stigmates et préjugés, et sur le regroupement de ses secteurs d’apprentissage en une seule formation.

Comme c’est le cas de tout programme de formation en droits de la personne, la CODP recommande de revoir et d’évaluer convenablement la formation.

3) Élaboration de politiques et de procédures

La formation des agents devrait reposer sur des politiques et procédures appropriées en matière de services policiers. Au moment d’évaluer l’adéquation des efforts d’une organisation en vue de répondre aux allégations de discrimination et de harcèlement, il est pertinent de considérer si des politiques et des procédures convenables en matière de droits de la personne ont été adoptées.  L’existence de telles politiques et procédures entre également en compte dans la détermination des ordonnances visant à se conformer au Code des droits de la personne dans l’avenir[23]

La CODP recommande que les services de police de l’Ontario élaborent des politiques et procédures pour veiller à ce que les stéréotypes à l’endroit des personnes ayant des problèmes de santé mentale ne se répercutent pas sur les décisions relatives au recours à la force des agents qui sont en contact avec des personnes aux prises avec des troubles mentaux réels ou perçus. Le MSCSC devrait fournir des directives appropriées aux services de police de l’Ontario.

L’Élaboration de politiques et de procédures sur le recours à la force et les préjugés/stéréotypes va dans le sens de la recommandation no 47 de Parce qu’on importe![24]

Les services de police devraient élaborer des politiques et protocoles de maintien de l’ordre qui abordent les questions liées aux droits fondamentaux des personnes aux prises avec des troubles mentaux et des dépendances.

4) Collecte et transmission de données

Deux enquêtes de coroner précédentes se sont soldées par des recommandations sur la collecte de données liées au recours à la force par les services de police, dont l’usage d’armes à impulsions[25].

La CODP recommande d’étendre à l’échelle de la province la collecte de données sur les circonstances entourant le recours à la force par les services de police, et d’y inclure la collecte de données sur le recours à la force lors de contacts avec des personnes qui ont des problèmes réels ou perçus de santé mentale ou de dépendance.

La collecte de données relatives aux droits de la personne peut, entre autres :

  • aider les organisations à repérer la discrimination systémique en temps opportun pour favoriser l’élimination des obstacles systémiques
  • repérer les possibilités d’apprentissage et d’élaboration de politiques, de procédures et de mécanismes de reddition de comptes
  • aider à évaluer les initiatives visant à réduire les préjugés à l’endroit des groupes protégés par le Code dans le contexte du maintien de l’ordre.

Au moment de recueillir des données, les services de police doivent se conformer aux principes de droits de la personne mis de l’avant dans le guide de la CODP intitulé Comptez-moi! Collecte de données relatives aux droits de la personne (voir l’Annexe C).

Par exemple, le service de police de Toronto recueille déjà des données sur l’usage d’armes à impulsions et sur la perception des agents à l’endroit des sujets, c’est-à-dire s’il s’agit d’une personne « perturbée sur le plan affectif » ou donnant l’impression d’avoir pris de l’alcool ou d’autres drogues. Ces données sont rendues publiques dans un rapport annuel soumis à la Commission de services policiers de Toronto. Selon le Toronto Police Service Annual Report: Use of Conducted Energy Weapons de 2012, le service de police de Toronto a rapporté 255 cas de recours à des armes à impulsions en 2012. De ceux-ci, 32,2 % mettaient en scène des personnes que les agents de police croyaient « perturbées sur le plan affectif ». En tout, 43,6 % des cas de recours aux armes à impulsions mettaient en scène des personnes que les agents de police croyaient « perturbées sur le plan affectif » ou « perturbées sur le plan affectif et sous l’influence d’alcool ou d’autres drogues »[26].

Ces données soulèvent des préoccupations sur le plan des droits de la personne car elles laissent entendre que les armes à impulsions sont utilisées de façon disproportionnée auprès des personnes ayant des problèmes réels ou perçus de santé mentale ou de dépendance. Selon le rapport du SPT, il serait faux de conclure que les armes à impulsions sont utilisées principalement auprès de personnes ayant des troubles mentaux étant donné que moins de 30 % des cas de recours aux armes à impulsions visaient des personnes jugées appréhendables aux termes de la Loi sur la santé mentale.

Cependant, les critères d’appréhension de cette loi s’appliquent uniquement à un petit sous-groupe des personnes aux prises avec des troubles mentaux. De plus, d’un point de vue des droits de la personne, la collecte de données devrait porter sur la perception des agents, plutôt que sur le diagnostic véritable, étant donné que la perception des agents est davantage pertinente lorsqu’il s’agit de déterminer si une situation constitue ou non un cas de discrimination.

La recommandation no 48 de Parce qu’on importe! prône l’expansion des activités de collecte de données :[27]

Les services de police devraient recueillir des données de façon à cerner tout cas de traitement inéquitable des personnes ayant des troubles mentaux ou des dépendances déclarés ou perçus, comparativement aux autres personnes.

La CODP recommande que tous les services de police de l’Ontario recueillent des données sur la perception des agents et notent toutes données montrant que le recours aux armes à impulsions et autres armes visent davantage les personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus.

Aux préoccupations concernant l’utilisation plus courante des armes à impulsions auprès des personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus s’ajoutent des préoccupations à l’égard d’une utilisation plus grande de ces armes auprès des Canadiennes et Canadiens d’origine africaine. Par exemple, un rapport publié par l’Alliance urbaine sur les relations interraciales indiquait que les communautés noires, en particulier, avaient l’impression qu’elles courraient un risque disproportionné de violence aux mains des services de police et que les personnes racialisées étaient plus susceptibles d’être tuées par la police[28].

Bien que les données disponibles sur la race et le recours à la force par les services de police soient limitées, certaines conclusions d’études canadiennes pourraient sembler préoccupantes du point de vue des droits de la personne. Par exemple, dans son étude intitulée Hidden intersections: research on race, crime, and criminal justice in Canada, le Dr Scot Wortley indique ce qui suit :

Par exemple, entre 1978 et 2000, nous avons pu repérer dans la couverture médiatique 34 incidents distincts d’utilisation d’armes à feu par la police ayant mené à des blessures graves ou au décès de citoyennes et citoyens ontariens. De ces cas, 19 (56 %) mettaient en scène des personnes noires, 10 (29 %) des personnes blanches et 5 (16 %) des personnes d’autre origine raciale. Une analyse plus poussée montre que 13 (57 %) des 23 personnes tuées par balle par la police étaient noires. Bien que les chiffres soient peu élevés dans l’ensemble, il est troublant de constater que plus de la moitié des personnes tuées ou blessées par balle par la police étaient noires, surtout compte tenu du fait que les personnes noires ne représentent que 4 % de la population ontarienne totale. Il est extrêmement important de noter que tout examen des questions de recours à la force doit prendre en compte l’intersection cruciale de la race et de l’état de santé mentale[29].

Dans une étude préparée au nom de l’African Canadian Legal Clinic dans le cadre de la Commission d’enquête sur Ipperwash, le Dr Wortley fait remarquer que malgré la très faible quantité de données sur le recours à la force et la race au Canada, les données provenant des États-Unis montrent que les personnes racialisées, et plus particulièrement les hommes noirs, sont surreprésentées dans les statistiques sur le recours à la force par les services de police. Les raisons de cette surreprésentation sont sources de débats considérables[30].

La CODP recommande que les services de police de l’ensemble de la province recueillent des données sur la race, la santé mentale (selon la perception des agents dans les deux cas) et le recours à la force d’une manière qui se conforme aux principes de droits de la personne mis de l’avant dans Comptez-moi! Ces données devraient aussi inclure des renseignements sur le contexte de l’interaction, le dénouement de la situation et le niveau de force utilisée, de façon à ce qu’elles puissent servir à la surveillance de la discrimination systémique ou par suite d’un effet préjudiciable éventuelle de l’usage de la force par les services de police.  La CODP recommande également que les services de police s’inspirent des résultats de l’analyse pour apporter tout changement requis à leurs programmes de formation, politiques, procédures et mécanismes de reddition de compte. Les données recueillies devraient être rendues publiques, dans un format accessible. La collecte accrue de données va aussi dans le sens des recommandations formulées dans le rapport Goudge, qui réclame la conduite d’« études à grande échelle sur le terrain fondées sur des populations, qui feraient intervenir la collecte uniforme et détaillée de renseignements sur les caractéristiques des sujets et sur les circonstances entourant les incidents de recours aux AI » afin de combler les lacunes actuelles sur le plan des connaissances relatives aux effets de l’usage des armes à impulsion sur différentes populations, y compris les personnes aux prises avec des troubles mentaux[31].

Le MSCSC devrait fournir des directives appropriées aux services de police de l’Ontario à ce chapitre.

5) Équipes d’intervention en cas d’urgence

Au moins trois enquêtes de coroner ont recommandé à la police d’étendre les activités des équipes d’intervention en cas d’urgence (ÉICU) afin qu’elles fournissent des services aux personnes ayant des problèmes de santé mentale[32].

À la suite du décès de Michael Eligon, le SPT, en partenariat avec le Toronto East General Hospital, s’est engagé à accélérer la mise en œuvre d’une ÉICU dans l’est de Toronto. Le lancement de l’ÉICU de l’est de Toronto (divisions 54 et 55) a eu lieu le 7 mars 2013[33].

Bien que des ÉICU soient à l’œuvre dans la ville de Toronto, elles sont uniquement disponibles dans 12 des 17 divisions du service de police et leurs heures d’exploitation sont limitées (elles ne sembleraient jamais être en activité avant 11 h ou après 21 h)[34]. Selon le SPT, les heures d’exploitation des ÉICU sont fonction des heures auxquelles le service de police reçoit le plus grand volume de demandes de services impliquant des personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale ou en état de détresse émotive. Les ÉICU n’interviennent pas auprès de personnes intoxiquées par l’alcool ou d’autres drogues, de personnes violentes ou armées, ou de personnes en état de surdose[35].

Le CODP recommande que les ÉICU soient en activité jour et nuit, sept jours par semaine, de façon à ce que la police puisse fournir des services équitables et appropriés aux personnes ayant des problèmes de santé mentale[36]. Cela importe particulièrement compte tenu du lien observé entre la pauvreté, le manque de logement abordable, l’itinérance et la santé mentale. Par exemple, des études ont démontré que les personnes ayant des problèmes de santé mentale sont surreprésentées au sein de la population sans abri et que leur vulnérabilité à la pauvreté est disproportionnée[37].

La CODP recommande également d’étendre la clientèle cible des ÉICU, en y incluant entre autres les personnes munies d’ « armes tranchantes », tout en protégeant la santé et la sécurité des membres de ces unités qui sont issus de la population civile.

Le MSCSC devrait fournir au SPT des directives appropriées.

6) Modèle de recours à la force de l’Ontario

L’Association canadienne pour la santé mentale a fait remarquer que le modèle provincial de recours à la force ne tient pas compte du fait que certains symptômes de trouble mental, comme les hallucinations et les délires, peuvent donner l’impression que les personnes en état de crise mentale ne veulent pas coopérer[38]. Dans un tel cas, les agents de police pourraient percevoir un risque accru d’atteinte à la sécurité publique, qu’ils utiliseraient pour justifier le recours à une force supérieure. Compte tenu des préoccupations à l’égard de l’usage disproportionné de force auprès de personnes ayant des troubles mentaux réels ou perçus, et de l’intersection de ce motif et du motif de la race, la CODP recommande au MSCSC de revoir le modèle de recours à la force de l’Ontario.

Cela exigerait d’examiner, du point de vue des droits de la personne, l’influence que peuvent exercer les préjugés et les stéréotypes à propos des personnes ayant des problèmes de santé mentale, y compris les personnes racialisées ayant de tels problèmes, sur les processus de prise de décisions. Cet examen devrait aussi tenir compte des effets préjudiciables du modèle de recours à la force sur les personnes ayant des troubles mentaux afin d’y inclure des mesures qui n’entraînent pas de préjudice injustifié mais minimisent les effets négatifs. L’examen pourrait comprendre l’intégration de connaissances sur la fausse impression d’accroissement des risques pour la sécurité publique que donnent certains symptômes de troubles mentaux. Le MSCSC pourrait modifier le modèle de recours à la force en conséquence, tout en reconnaissant la nature subjective des décisions des agents de police en matière de recours à la force. Cela va dans le sens de la recommandation no 47 de Parce qu’on importe! et des recommandations d’enquêtes de coroner passées[39].

Conclusion

Notre société commence à peine à résoudre les défis que présentent les questions de santé mentale et à apprendre comment intervenir de la meilleure façon possible. Les agents de police de première ligne, qui doivent prendre des décisions en un rien de temps, font face à une tâche énorme. Plus nous en savons tous sur les questions de santé mentale et mieux nous arriverons à intervenir. 

Bon nombre des recommandations formulées dans ce rapport n’ont rien de nouveau. Beaucoup d’entre elles ont fait l’objet de discussions et de suggestions et, honnêtement, ont été mises en œuvre partiellement ou mises de côté. Il est temps d’aller de l’avant. Le bien-être des agents de police et des personnes aux prises avec des troubles mentaux qu’ils desservent en dépend.


[1] Commission ontarienne des droits de la personne. Parce qu’on importe! Rapport de la consultation sur les droits de la personne, les troubles mentaux et les dépendances, 2012, p. 25. En ligne, à l’adresse : Commission ontarienne des droits de la personne http://www.ohrc.on.ca/fr/parce-qu%E2%80%99-importe [« Parce qu’on importe! »] 

[2] Idem., p. 32.

[3] Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels. Améliorer la sécurité du public et des agents de police. L’Ontario permettra aux services de police de fournir des armes à impulsions à leurs agents, le 27 août 2013. En ligne, à l’adresse : Gouvernement de l’Ontario http://news.ontario.ca/mcscs/fr/2013/08/ameliorer-la-securite-du-public-et-des-agents-de-police.html

[4] Coleman, Terry G et Dre Dorothy Cotton. Understanding Mental Illness: A Review and Recommendations for Police Education & Training in Canada, juillet 2010. En ligne, à l’adresse : Comité de coordination des services à la personne et des services juridiques www.hsjcc.on.ca/Resource%20Library/Policing/Training%20Resources/Understanding%20Mental%20Illness%20-%20A%20Review%20and%20Recommendations%20for%20Police%20Education%20and%20Training%20in%20Canada%20-%202010.pdf

[5] Le rapport intitulé Toronto Police Service Annual Report: 2011 Use of Conducted Energy Weapons indique (à la page 57) ce qui suit : « Des 222 incidents de recours à une arme à impulsions, 28,8 % impliquaient des personnes que les agents croyaient perturbées sur le plan affectif. Cette proportion passait à 41,9 % lorsqu’on ajoute les cas d’incidents impliquant des personnes qu’on croyait aux prises avec les effets combinés d’une perturbation affective/d’un trouble mental et de la consommation d’alcool ou d’autres drogues ».

[6] Beth Angell et coll. « Crisis Intervention Teams and People with Mental Illness: Exploring the Factors that Influence Use of Force », Crime and Delinquency 57, p. 58 et 59, vol. 58, no 1, 2012. En ligne, à l’adresse : Sage Journals http://cad.sagepub.com/content/58/1/57.full.pdf [« équipes d’intervention en  cas d’urgence »]. Voir aussi Association canadienne pour la santé mentale. Conducted Energy Weapons (Tasers) Policy Position (2008), p. 2. En ligne, à l’adresse : Association canadienne pour la santé mentale – Ontario http://ontario.cmha.ca/public_policy/conducted-energy-weapons-tasers/#.UgkXaD9-SUk [« position stratégique de l’ACSM-Ontario sur l’usage d’armes à impulsions »]

[7] Colombie-Britannique, Office of the Police Complaints Commissioner. Taser Technology Review and Interim Recommendations, septembre 2004. En ligne, à l’adresse : http://fundar.org.mx/mocipol/images/taser%20technology%20review.pdf

[8] Temitope Oriola, Nicole Neverson et Charles T. Adeyanju. « ”They should

have just taken a gun and shot my son”: Taser deployment and the downtrodden in Canada », Social Identities, vol. 18, no 1, 2012, p. 65

[9] Conseil des académies canadiennes et Académie canadienne des sciences de la santé. Effets sur la santé de l’utilisation des armes à impulsions, Comité d’experts sur les incidences médicales et physiologiques de l’utilisation des armes à impulsions, 2013, p. 54. En ligne, à l’adresse : Conseil des académies canadiennes http://www.cahs-acss.ca/wp-content/uploads/2013/10/CofCA_13-151_CEW_Book_F_New-Font_WEB_v2.pdf [« rapport Goudge »]

[10] Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels. Manuel des normes policières : Usage de la force, section 18. En ligne, à l’adresse : ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels http://www.ofm.gov.on.ca/stellent/groups/public/@mcscs/@www/@com/documents/webasset/ec081154.pdf

[11] Équipes d’intervention en cas d’urgence, supra, note 6, p. 29 et 58. Voir aussi Position stratégique de l’ACSM-Ontario sur l’usage d’armes à impulsions, supra, note 6, p. 2.

[12] Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels. Manuel des normes policières : Usage de la force, section 18. En ligne, à l’adresse : Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels http://www.ofm.gov.on.ca/stellent/groups/public/@mcscs/@www/@com/documents/webasset/ec081154.pdf

[13] Colombie-Britannique, Braidwood Commission on Conducted Energy Use. Restoring Public Confidence: Restricting the Use of Conducted Energy Weapons in British Columbia-Phase 1 Report, Victoria, BC Solutions, 2009, p. 15-17. En ligne, à l’adresse : Braidwood Inquiry www.braidwoodinquiry.ca/report/P1Report.php

[14] Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels. Résumé de l’expansion de l’autorisation d’usage d’armes à impulsions en Ontario, le 27 août 2013. En ligne, à l’adresse : Ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels  http://www.mcscs.jus.gov.on.ca/french/police_serv/TasersetLesarmesaimpulsions/CEW_main_fr.html.

[15] Vass (Re), 2006 CanLII 81574 (ON OCCO) [« Vass »]; Rotolo (Re), 2010 CanLII 99929 (ON OCCO) [« Rotolo »]; Jones (Re), 2012 CanLII 66783 (ON OCCO) [« Jones »]

[16] Parce qu’on importe!, supra, note 1, 118

[17] Toronto Police Service, Toronto Police Service Annual Report: 2012 Use of Conducted Energy Weapons, mars 2013, p. 98 [« Rapport annuel de 2012 du SPT sur le recours aux armes à impulsions »].

[18] Toronto Police Service. Toronto Police Response to Emotionally Disturbed Persons 2013, 2013. En ligne, à l’adresse : Toronto Police Service www.torontopolice.on.ca/community/tps_response_to_edp.pdf

[19] 2007 HRTO 14, par. 209 (CanLII)

[20] Coleman, Terry G et Dre Dorothy Cotton. Interaction de la police avec les personnes atteintes de maladies mentales : éducation des policiers au sein de l’environnement contemporain des forces policières, rapport préparé pour le compte du Comité consultatif sur la santé mentale et la loi de la Commission de la santé mentale du Canada, 2010. En ligne, à l’adresse : Commission de la santé mentale du Canada http://www.mentalhealthcommission.ca/Francais/document/1798/interactions-de-la-police-avec-les-personnes-atteintes-de-maladies-mentales-%C3%A9ducation-

[21] Idem.

[22] 2012 HRTO 1220, par. 154 (CanLII) 

[23] Wall v. University of Waterloo, (1990), 27 C.H.R.R. D/44 (Ont. Bd. Inq.); Laskowska v. Marineland Inc., 2005 HRTO 30 (CanLII)

[24] Parce qu’on importe!, supra, note 1, 118

[25] Vass, supra, note 15, recommandation no 4 : « Le ministère de la Sécurité communautaire et des Services correctionnels devrait s’efforcer de sensibiliser les membres du public aux statistiques sur le recours aux Tasers. Ces statistiques devraient être rendues publiques, de façon accessible. » Firman (Re), 2013 CanLII 69541 (ON OCCO) [« Firman »], recommandation no 17 : « Élaborer une base de données centrale de collecte de données sur le recours aux armes à impulsions et les autres options en matière de recours à la force dans le but d’obtenir des statistiques sur des questions connexes, comme les blessures et décès. »

[26] Rapport annuel de 2012 du SPT sur le recours aux armes à impulsions, supra, note 14.

[27] Parce qu’on importe!, supra, note 1, 118

[28] Alliance urbaine sur les relations interraciales. Saving Lives: Alternatives to the Use of Lethal Force by Police, 2002, p. 17. Accessible en ligne sur le site de l’Alliance urbaine sur les relations interraciales http://urbanalliance.files.wordpress.com/2012/05/savinglivesreport.pdf

[29] Hidden Intersections: Research on Race, Crime, and Criminal Justice in Canada », Canadian Ethnic Studies Journal 99, vol. 35, no 3, 2003.

[30] Police use of Force in Ontario: An Examination of Data from the Special Investigations Unit, Final Report, projet de recherche mené au nom de l’African Canadian Legal Clinic en vue de sa soumission à la Commission d’enquête sur Ipperwash, 2006

[31] Goudge Report, supra, note 9, p. x

[32] Firman, supra, note 21; Jones, supra, note 12; Rotolo, supra, note 12

[33] Rush, Curtis. Mobile crisis intervention team at Toronto East General to be "fast-tracked", Toronto Star, 26 septembre 2013. En ligne, à l’adresse : Toronto Star www.thestar.com/news/gta/2012/09/26/mobile_crisis_intervention_team_at_toronto_east_general_to_be_fasttracked.html

[34] Toronto Police Service, “Mobile Crisis Intervention Teams (MCITs)” Accessible en ligne à l’adresse : www.torontopolice.on.ca/community/mcit.php

[35] Idem

[36] Le journaliste du Toronto Star, Michael Eligon, a été atteint à environ 10 h 15. Rush, Curtis. Toronto Police shooting of Michael Eligon: A timeline, 2 mars 2012. En ligne, à l’adresse : Toronto Star www.thestar.com/news/crime/2012/03/02/toronto_police_shooting_of_michael_eligon_a_timeline.html

[37] Parce qu’on importe!, supra, note 3, p. 43-47. Commission ontarienne des droits de la personne. Le droit au logement : Rapport de consultation sur les droits de la personne en matière de logements locatifs en Ontario, 2008, p. 74-76. En ligne, à l’adresse : Commission ontarienne des droits de la personne  www.ohrc.on.ca/sites/default/files/attachments/Right_at_home%3A_Report_on_the_consultation_on_human_rights_and_rental_housing_in_Ontario.pdf;  Voir aussi Commission de la santé mentale du Canada, Le logement : la clé du rétablissement – Évaluation des besoins en matière de logement et de services connexes des personnes ayant des problèmes de santé mentale ou une maladie mentale, (2013, p. 10. En ligne, à l’adresse : Commission de la santé mentale du Canada http://www.mentalhealthcommission.ca/Francais/node/1826?terminitial=41; Pivot Legal Society v. Downtown Vancouver Business Improvement Association and another (No. 6), 2012 BCHRT 23, par. 565 et 595 (CanLII)

[38] Position stratégique de l’ACSM-Ontario sur l’usage d’armes à impulsions, supra, note 6, p. 2

[39] Parce qu’on importe!, supra, note 1, 118; voir par exemple la recommandation no 12 de Jones, supra, note 15.