Commentaires : Examen de la réglementation de zonage d’Ajax

Logements abordables, services et Code des droits de la personne :

Le logement abordable revêt une importance pour beaucoup de personnes et de groupes protégés aux termes du Code des droits de la personne de l’Ontario (Code), comme les étudiants et les autres jeunes, les familles nombreuses ou monoparentales, les personnes handicapées, les personnes autochtones ou racialisées, et les bénéficiaires de l’aide sociale. L’opposition à ce type de logements et à certains services, comme les services sociaux et les cliniques de traitement à la méthadone, repose souvent sur des attitudes et des stéréotypes négatifs à l’endroit des personnes qui nécessitent ces logements ou services.

Les règles, politiques ou règlements municipaux qui limitent ou réduisent la disponibilité des logements abordables ou des services de grande nécessité peuvent avoir un effet négatif disproportionné sur de nombreux groupes protégés par le Code et rendre la municipalité vulnérable aux plaintes pour discrimination. Les commentaires qui suivent sont fondés sur les politiques et les guides de la CODP et sur d’autres déclarations publiques comme des lettres aux municipalités. 

Liens à l’aménagement du territoire

Le langage de la Déclaration de principes provinciale (DPP) de 2014, qui est fondée sur la Loi sur l’aménagement du territoire, est conforme au Code en ce qui a trait à l’accessibilité et à l’importance du logement abordable. La DPP traite aussi spécifiquement des obligations en matière de droits de la personne :

• La section 1.1.1. souligne l’importance de :
  
  • b) permettre un éventail et une diversité appropriés d’usages à des fins résidentielles (y compris des deuxièmes unités d’habitation, logements abordables et logements pour personnes âgées) et autres
  • f) améliorer l’accessibilité pour les personnes handicapées et les personnes âgées en repérant, en prévenant et en éliminant les obstacles liés à l’utilisation du sol qui nuisent à leur participation entière à la société.
• La section 1.4.3 exige que les offices d’aménagement fournissent une diversité et un éventail appropriés de types de logement et de densités afin de répondre aux besoins projetés des résidents actuels et futurs de la façon suivante :
  
  • établir et mettre en œuvre des objectifs minimaux pour la fourniture de logements abordables aux ménages à revenu faible et modéré  
• permettre et faciliter :
  • toutes les formes de logement nécessaires pour répondre aux besoins sur le plan social et en matière de santé et de bien-être, y compris aux besoins particuliers, des résidents actuels et futures
  • toutes les formes de densification résidentielle, y compris les deuxièmes unités d’habitation.
• La section 4.6. exige que la DPP soit mise en œuvre dans le respect du Code et de la Charte canadienne des droits et libertés.

Le Guide de la conseillère ou du conseiller municipal (s. 3) rappelle aussi aux conseillers municipaux quelles sont leurs obligations en matière de droits de la personne aux termes du Code et de la Charte.

Intérêt obligé et déclaré de la province, le logement abordable touche directement le domaine des droits de la personne. La réduction des obstacles liés aux droits de la dans le domaine du logement accroît l’inclusion et aide les municipalités à atteindre leurs cibles en matière de logement abordable.

Ressources

La CODP a élaboré de nombreuses ressources dans le but d’aider les municipalités à cerner, prévenir et éliminer les obstacles.  

En 2012, La CODP a publié Dans la zone : Logement, droits de la personne et planification municipale en vue d’aider les municipalités à éliminer les obstacles liés aux droits de la personne des processus de planification et de zonage. En février 2015, la CODP a envoyé une lettre visant à informer les municipalités ontariennes de récents développements juridiques et réglementaires, et d’un rapport d’expert de l’aménagement du territoire qui indique que les distances de séparation minimales (DSM) ne sont pas appropriées ou justifiables dans le cas des foyers de groupe et devraient être éliminées (Annexe C).

Malgré ces progrès, de nombreux obstacles perdurent dans des municipalités de l’ensemble de la province. Les processus d’examen des règlements de zonage offrent une importante occasion de cerner et d’éliminer ces obstacles. La CODP a élaboré une nouvelle liste de ressources accompagnées de liens vers de l’information sur de récentes décisions, ententes conclues, modifications réglementaires, recherches en sciences sociales et ressources du MAML et de la CODP (Annexe A). Cette liste peut aider les responsables de l’aménagement, les élus et les conseils municipaux à cerner et à éliminer les obstacles découlant de l’aménagement du territoire, et à donner suite aux préoccupations de la collectivité pouvant faire entrave aux droits de la personne et à l’accès égal au logement et aux services.  

Recommandations et facteurs à considérer

La CODP recommande qu’Ajax et les autres municipalités prennent les mesures suivantes en vue d’accroître l’inclusion, d’éliminer les obstacles liés aux droits de la personne qui touchent l’aménagement du territoire et d’éviter le dépôt de requêtes relatives aux droits de la personne : 

1. Attribuer le titre de « zone résidentielle » à tous les logements

• Bien que certaines personnes aient besoin de recevoir des services dans leur propre domicile, et que les locateurs y voient un intérêt commercial, les logements abordables et locatifs constituent un domicile et devraient être considérés ainsi aux fins de zonage.
• Il ne s’agit pas d’entreprises, de services ou de zones à usage institutionnel ou public.
   

2. Permettre l’aménagement de plein droit de logements abordables dans les quartiers résidentiels, en conformité avec le modèle urbain.
    
3. Fonder ses décisions en matière d’aménagement sur des principes d’aménagement véritables et non sur des approches de « zonage de personnes ».
    
4. Ne pas fonder ses décisions sur une opposition discriminatoire, comme une opposition découlant de :

• partis pris, stéréotypes ou suppositions à l’endroit de certains groupes de personnes
• scénarios exagérés, hypothétiques ou extrêmes à propos des effets éventuels des logements abordables ou services sur le quartier.
   

5. Ne pas utiliser les exigences de distances de séparation minimales pour effectuer une distinction entre des usages résidentiels, comme les foyers de groupe, maisons de chambres, logements locatifs et autres logements abordables. Si des DSM existent déjà, les éliminer.  

• Les DSM sont appropriées lorsqu’il s’agit d’écarter les usages résidentiels des autres usages (comme les usages industriels ou agricoles), mais non pour effectuer une distinction entre différents usages résidentiels.
   

6. Éliminer les mesures d’exclusion arbitraires, les limites quantitatives et les autres restrictions touchant le logement locatif, comme :

• les restrictions ou règlements municipaux s’appliquant uniquement à certains quartiers selon les personnes qui y vivent (par exemple, dans les quartiers à forte population étudiante en raison de suppositions à propos de l’endroit et des types de logement où devraient habiter les étudiants)
• les mesures de restriction et d’exclusion des logements abordables dans les zones résidentielles à plus faible densité
• les restrictions ciblant des zones à forte concentration de logements abordables, de services sociaux, de résidents handicapés ou de bénéficiaires de l’aide sociale
• les mesures visant à concentrer les logements abordables aux abords des quartiers résidentiels ou des grandes artères ou corridors routiers.
   

7. Ne pas établir d’autres exigences de conception/d’aménagement (p. ex. murs de séparation, clôtures, stationnements et règles en matière de surface de plancher qui surpassent les exigences du Code du bâtiment) qui traitent les logements abordables différemment des autres logements, à moins que ces exigences soient fondées sur des préoccupations de santé et de sécurité sincères ou d’autres motifs légitimes de la municipalité.
    
8. Ne pas convoquer d’assemblées additionnelles pour discuter des projets de logements abordables.

• Bien que les consultations soient une composante importante des activités d’aménagement, le fait de convoquer des assemblées additionnelles pour traiter des logements abordables n’est pas une réaction appropriée à l’opposition discriminatoire.
• Les municipalités ne doivent pas donner la fausse impression que les gens ont le droit de choisir leurs voisins.
• Les assemblées additionnelles entraînent des délais et engagent des coûts supplémentaires pour les fournisseurs de logements.
• L’opposition au logement abordable doit être traitée différemment de l’opposition de type « pas dans ma cour » aux usages industriels, casinos, grandes tours d’habitation en copropriété et autres, en raison de ses conséquences sur le plan des droits de la personne.
   

9. Prendre des mesures pour assurer le caractère non discriminatoire des assemblées où l’on discute de logements ou de services.

Autres facteurs à considérer

Jusqu’à présent, le travail de la CODP en matière de planification municipale s’est articulé principalement autour du logement et de certains services comme les cliniques de traitement à la méthadone et les services sociaux à but non lucratif. Or, bon nombre d’autres aspects de l’aménagement du territoire touchent les droits de la personne, ou ont été soulevés en lien avec les droits de la personne. Par exemple :

• Le fait de qualifier les « services de garde » de services réservés aux enfants dans les règlements de zonage pourrait exclure les adultes handicapés nécessitant de tels services.
• Différents groupes religieux ont invoqué les droits de la personne en réaction aux règles relatives à l’aménagement du territoire qui limitent de façon non appropriée leurs activités rattachées à la croyance ou l’emplacement de leurs lieux de culte.
• La DPP prévoit des obligations relatives aux intérêts des communautés autochtones. 

Pour déterminer si une décision, une règle, un processus, une pratique ou un règlement municipal est conforme au Code, le personnel de la municipalité et les décideurs peuvent se poser deux questions :  

1. Son but est-il de cibler ou de réglementer un certain groupe de personnes?
2. La mesure aura-elle un effet négatif sur des groupes visés par le Code?

La CODP a été heureuse d’apprendre que plusieurs municipalités ont modifié leurs pratiques, règlements municipaux et plans officiels pour y retirer les obstacles au respect du Code. Beaucoup d’entre elles ont décidé d’éliminer ou de modifier des restrictions à la délivrance de permis, afin de les purger d’éléments discriminatoires touchant les services ou le logement.  Plusieurs ont choisi de renforcer l’application des règlements municipaux existants pour résoudre des préoccupations particulières, comme des questions de stationnement ou de bruit, plutôt que d’utiliser des règles de zonage ou de délivrance de permis non appropriées.

De l’avis de la CODP, ce changement de cap montre que les municipalités ont choisi de relever le défi que constitue l’accroissement de l’inclusion et du respect des droits de la personne.  L’examen des règlements de zonage offre aux municipalités une excellente occasion d’être proactives. En adoptant une perspective fondée sur les droits de la personne, les municipalités peuvent cerner et éliminer les obstacles, réduire la discrimination et veiller à ce que les collectivités de l’ensemble de la province soient véritablement accueillantes envers toutes les Ontariennes et tous les Ontariens.

Annexe A

Annexe B

Annexe C